Hvordan kan man arbejde med effektbaseret økonomistyring i design af tildelingsmodeller?

Hvad er effektbaseret økonomistyring?

Effektbaseret økonomistyring handler om at designe økonomistyringen og fordelingen af ressourcer således, at der skabes incitament til at opnå de effekter, der politisk og fagligt ønskes. Effektbaseret økonomistyring kan således være et greb til at opnå de politisk og faglige resultater inden for den eksisterende udgiftsramme.

Hvis man som organisation ønsker en mere effektbaseret økonomistyring, er det afgørende at se på tildelingsmodeller. Dette skyldes, at der bag den enkelte tildelingsmodel er foretaget en række konkrete valg, som er afgørende for hvilke incitamenter, der er styrende for den økonomiske og faglige styring. Hvis man som kommune ønsker at arbejde med effektbaseret økonomistyring, er det derfor afgørende at vide, hvilke politiske og faglige effekter man ønsker at opnå og derefter afdække om det er muligt at designe en effektbaserede tildelingsmodel, som øger incitamenterne til at understøtte de faglige og politiske mål. Lidt groft sat op, giver det ikke mening at forvente ’A’, hvis modellen belønner ’B’ (Bukh & Christensen, 2020).

I designet af tildelingsmodeller vil der altid være forskellige faglige og økonomiske hensyn og målsætninger på spil. Hvilke hensyn og målsætninger, der skal vægtes højest vil altid være en politisk og ledelsesmæssig beslutning. Det er dog afgørende at være bevidst om, hvilke effekter tildelingsmodellerne skaber incitament til, idet det er forudsætningen for at træffe oplyste, velinformerede beslutninger.

Effektbaseret økonomistyring i Odense Kommune

Odense Kommune har siden 2014 haft stort fokus på at udvikle kommunens faglige og økonomiske styring og ledelse med effekt som nøgleord. Kommunen har udviklet det såkaldte ’Effektunivers’, der består af tre elementer:

1. Effektstyring, hvor der fastsættes og systematisk følges op på en række effektmål med kvantificerbare indikatorer
2. Effektledelse, hvor den kommunale ledelse arbejder for at skabe en kobling mellem de politiske effektmål og medarbejdernes daglige opgaveløsning
3. Effektskabelse, hvor medarbejdere arbejder for at skabe effekt i mødet med borgere. Som led i heri, fastsætter byrådet en række effektmål ved starten af hver byrådsperiode.

To år tidligere, i 2012 blev de første trædesten lagt til en transformation i Odense Kommunes Ældre- og Handicapforvaltning. Visionen var at skabe en forvaltning gennemsyret af den rehabiliterende tilgang. Jeanette Andreasen, Stabschef for Økonomi og HR i Odense Kommunes Ældre- og Handicapforvaltning, beskriver transformationen som, at forvaltningen skulle gå fra ”at være en forvaltning med kompenserende tilbud til en forvaltning, der sætter borgerens ressourcer mest muligt i spil”.

I kraft af den generelle omstilling og udvikling i Odense Kommune, blev et stort fokus på effekt en naturlig del af transformationsprocessen.

Den organisatoriske transformationsproces omfattede implementering af:

• Ny faglig tilgang - rehabilitering
• Ny organisationsstruktur
• Nye arbejdsgange og samarbejdsflader
• Kompetenceudvikling for ledere og medarbejdere
• Udvikling af dokumentations- og registreringssystem
• Effektstyring og effektbaseret økonomistyring.

En model for effektbaseret økonomistyring

I Ældre- og Handicapforvaltningen arbejdes der med en effektbaseret budgettildelingsmodel ift. borgernes forløb i hjemmeplejen. Forvaltningens målgrupper er opdelt i fem forløbstyper:

1. Fysisk funktionsnedsættelse. To underkategorier inden for denne type forløb:
   • Vedvarende
   • Ophører
2. Vedvarende sygdomsudvikling
3. Medfødt hjerneskade
4. Erhvervet hjerneskade
5. Sindslidelse

Budgettildelingsmodellen er designet med henblik på at være gennemsigtig og give styringsmæssigt incitament til at skabe bevægelse for borgeren. Dette giver ligeledes en skærpet opmærksomhed på, at borgeren er i forløb med den rette faglighed, der kan understøtte rehabilitering i forhold til borgerens behov.

Budgettildelingsmodellen for forløbene er tilrettelagt således:

• ’Fysisk funktionsnedsættelse – ophører’: Hjemmeplejegrupperne får en engangstakst pr. borger, der visiteres til et forløb, uanset hvor lang tid forløbet varer
• Øvrige forløb, herunder ’Fysisk funktionsnedsættelse – vedvarer’: Hjemmeplejegrupperne får en fast ugetakst pr. borger, der visiteres til et forløb, uanset hvor meget støtte borgeren modtager pr. uge.

Både engangstaksen og ugetaksten beregnes på baggrund af et gennemsnit for ressourceforbruget på borgere, der har været i det pågældende forløb. Dette er illustreret i nedenstående figur. Budgettildelingsmodellerne anvendes ift. hjemmepleje leveret af både kommunale og private leverandører.

Borgerne visiteres således til et forløb, og ikke til et fast timetal. Derved tilrettelægger hjemmeplejegrupperne selv indsatsen i samarbejde med borgeren og med udgangspunkt i borgerens behov og mål. Ifølge Jeanette Andreasen ”giver modellen incitament for grupperne til at lave et kortere forløb, hvor borgerne ikke får mere end de har behov. Det betyder, at der er mulighed for, at hjemmeplejegruppen kan investere eventuelle overskud fra et forløb til et andet, hvor der kræves et mere intensivt forløb”.

Effektbaseret økonomistyring er ikke altid den rette metode

Erfaringen i Odense Kommune, er at det ikke altid giver mening at arbejde med effektbaseret økonomistyring. Ifølge Jeanette Andreasen, er det meningsfuldt og nyttigt at arbejde med effektbaseret økonomistyring og tildelingsmodeller i forløb, hvor man kan forvente en progression. Eksempelvis er effektbaseret økonomistyring meningsfuldt i forløb for borgere med en fysisk funktionsnedsættelse, der kan afhjælpes via den rette støtte. Derimod er det i mindre grad meningsfuldt i forløb, hvor der er begrænset mulighed for at borgerens funktionsniveau øges. Her giver det i højere grad mening at følge nogle opsatte mål for borgeren, samt følge op på de politiske effektmål.

I forlængelse heraf, påpeger Jeanette Andreasen dog, at det altid giver mening at arbejde med effektstyring – dvs. at opsætte og styre efter en række effektmål for eksempelvis den faglige kvalitet og borgernes tilfredshed. Dermed kan man godt arbejde effektstyring uden at koble det til effektbaseret økonomistyring.

Det rette datagrundlag er vigtigt

For at kunne arbejde med effektbaseret økonomistyring og effektbaserede tildelingsmodeller, er det afgørende at man har et solidt datagrundlag om målgruppen og effekter af indsatsen. I Odense Kommune var erfaringen, at de gik i gang med den effektbaserede økonomistyring for tidligt: ”Set i bakspejlet skulle vi have ventet lidt med at arbejde med effektbaseret økonomistyring og tildelingsmodeller. Det kræver, at man har noget at måle på, en god baselinemåling og viden om hvad der kan karakteriseres som en succes – og det tager noget tid” – fortæller Jeanette Andreasen.

Et vigtigt opmærksomhedspunkt i implementeringen af effektbaserede økonomistyringsmodeller er således, at det tager tid. Derudover er det vigtigt at modellerne er gennemsigtige og formidles ud i organisationen. Jeanette Andreasen beskriver det således: ”Det er krævende at implementere modellerne rent tidsmæssigt. Det er ikke økonomer der skal drible med det i dagligdagen og det skal derfor kunne give mening og forstås af andre fagligheder.”

Gode resultater for den økonomiske bundlinje

Resultatet i Odense Kommune har været en stigning i antallet af midlertidige forløb, hvor forløbene afsluttes som resultat af at borgeren genvinder tabt funktionsevne. Derudover er borgernes uafhængighed af forvaltningen blevet styrket, idet der er sket en stigning i antallet af borgere, der har behov for en reduceret indsats i perioden fra 1. visitation til 6 måneder efter.

Ifølge Jeanette Andreasen har arbejdet med effektbaseret økonomistyring endvidere haft en positiv indvirken ift. udgiftsstyring og skabelse af råderum: ”Vi er en forvaltning, der i flere år ikke er blevet kompenseret økonomisk for en stigende demografi på ældreområdet, og der er kommet mange flere borgere i vores målgruppe. Det har været vanskeligt for os at overholde budgetterne, men det havde været meget sværere hvis vi ikke havde arbejdet med rehabilitering som det faglige fundament og med en styring som understøtter den faglige tilgang.”

For at sikre, at økonomistyringsmodellerne ikke medfører et fald i serviceniveauet, følger Ældre- og Handicapforvaltningen op på effektmål vedrørende borgerens tilfredshed med målopnåelsen og samarbejde med personalet. Resultaterne viser her, at borgerne har en høj grad af tilfredshed. De foreløbige resultater peger således på, at den effektbaserede økonomistyring skaber økonomiske gevinster uden, at der gås på kompromis med den faglige kvalitet.

Litteratur:
- Bukh & Christensen (2020). Effektbaserede tildelingsmodeller: Erfaringer og perspektiver.
- Bukh & Christensen (2020). Tildelingsmodeller og effektbaserede styringsprincipper i den offentlige sektor.