Længe ventet analyse om KMF

Tekst af Ditte-Marie Spang Sørensen, Specialkonsulent i KL's Økonomiske Sekretariat 

Flere kommuner oplevede i 2018 markante udgiftsudsving i den kommunale medfinansiering set i forhold til det budgetlagte. I efteråret er gennemført en analyse af udgiftsudviklingen af KMF i 2018. Det opdrag, som blev givet i økonomaftalen for 2019, var at belyse, hvad der har ligget bag den udgiftsudvikling i 2018, som mange kommuner oplevede som usædvanlig. Arbejdet har været forankret i Sundheds- og Ældreministeriet med inddragelse af Danske Regioner, Finansministeriet, Social- og Indenrigsministeriet og KL. 

Kommunal medfinansiering

Den kommunale medfinansiering blev indført i 2007 for at give kommunerne et yderligere incitament til en effektiv forebyggelses-, træning- og plejeindsats. Det ses af figur 1, at udgifterne har varieret betydeligt i 2018 mellem kommuner, når der sammenlignes med de sidste ti år. I analysen ses på udviklingen i udgifterne for KMF fra 2017 til 2018, og der ses på, om udgifterne for 2018 for hver kommune svarer til det, som var skønnet forud for budgetlægningen for 2018.

Figur 1: Spredningen af totaludgifterne for KMF for de enkelte kommuner i et givent år, når der sammenlignes med landsgennemsnittet. Hver boks indeholder halvdelen af kommunerne, hvor midterste streg angiver medianen. Det ses, at spredningen er større i 2018 sammenlignet med tidligere år, og at flere kommuner betaler mere end landsgennemsnittet, da medianen er skæv opad i boksen.

Tre mulige forklaringer

Med afsæt i eksisterende data har det været muligt at undersøge tre effekter: Effekten af de aldersdifferentierede takster, effekter af et nyt DRG-system og udvikling i aktivitet. Disse tre effekter bidrager med forklaringer på udgiftsudviklingen i KMF fra 2017 til 2018. Både forudset og uforudset udvikling. 

De tre effekter forklarer tilsammen udgiftsudviklingen, men udviklingen i aktivitet kan dække over forskellige effekter, som ikke er observerbare eller kræver en anden analysetilgang. 

Det kan for eksempel være kommunens indsats, produktiviteten på de enkelte hospitalers afdelinger, indførelse af nye it-systemer som skaber forskydninger i den rapporterede aktivitet mv. 

Effekterne peger op og ned

De tre forhold har slået forskelligt igennem på tværs af kommuner og regioner og ses i figur 2. Effekten af aldersdifferentieringen er i det store hele, som forudset i rapporten om KMF fra 2016 ”Ændring af den kommunale medfinansiering”. Indførslen af et nyt DRG-system har givet visse udsving i kommunerne. Den langt overvejende årsag til væsentlige afvigelser mellem forudsat niveau og endelig afregning kan dog henføres til et ændret aktivitetsbillede. De tre effekter uddybes nedenfor.

Figur 2: Forskel i effekter på tværs af de enkelte kommuner. Nogle kommuner har været ramt af større stigninger i betalingerne for KMF end landsgennemsnittet, afledt af en stigende effekt fra alle tre elementer på én gang. Andre kommuner har haft en effekt, som har betydet større stigninger i betalingerne end landsgennemsnittet af én eller to af elementerne, og mindre stigninger fra øvrige elementer.

Aldersdifferentieringen er som forudsat

Aldersdifferentieringen har haft en betydning for variationen i udviklingen i udgifterne til KMF fra 2017 til 2018. Analysen konstaterer en betydelig sammenhæng mellem effekten af en aldersdifferentiering på de skønnede og de løbende betalinger for KMF. Aldersdifferentieringen var en planlagt og forventet omfordeling af KMF mellem kommunerne. Indførelsen af aldersdifferentieringen har derfor alt andet lige haft begrænsede byrdefordelingsmæssige konsekvenser for kommunerne for 2018. Det skyldes, at det aldersbetingede udgiftsbehov i udligningen blev tilpasset den ændrede aldersprofil i udgifterne af en aldersdifferentiering. Effekten af aldersdifferentieringen svarer omtrent til det, som var beregnet i en tidligere analyse ”Ændring af den kommunale medfinansiering” fra 2016.

Nyt DRG-system var ikke uden betydning

Regionerne fik i 2018 nyt takstsystem til beregning af sygehusudgifterne, DRG18. Der er i analysen konstateret en svag sammenhæng mellem effekten af DRG18 på de skønnede og de løbende betalinger for KMF. DRG18 har betydet, at alle kommuner alt andet lige har oplevet en stigning i betalinger for KMF fra 2017 til 2018. Dette var forudset og indregnet i finansieringen i økonomiaftalen. Indførslen af et nyt DRG-system har dog påvirket kommunerne forskelligt. For nogle kommuner afspejler udviklingen fra 2017 til 2018 det forventede niveau for 2018. For andre kommuner har udviklingen – både i opadgående og nedadgående retning – været betydelig afvigende fra det forventede niveau. Især for kommuner i Region Syddanmark og Hovedstaden har udsvingene til det forventede niveau været betydelige.

En ændret aktivitet, som ikke kunne forudsiges

Den langt overvejende årsag til væsentlige afvigelser mellem forudsat niveau og endelig afregning kan dog henføres til et ændret aktivitetsbillede. Der ses en betydelig variation i udviklingen i aktiviteten på kommuneniveau. En ændret aktivitet i det regionale sundhedsvæsen, især i sygehusvæsenet, er den primære årsag til væsentlige afvigelser i KMF fra det forudsatte. Analysen finder ikke en entydig forklaring på variationen i aktivitetsudviklingen. Det vil altså sige, at borgerne har haft en aktivitet af det regionale sundhedsvæsen fra 2017 til 2018, som man ikke har kunnet forudsige på kommuneniveau. Effekten af en ændret aktivitet fra 2017 til 2018 svarer dermed ikke til det, som var skønnet på kommuneniveau. Udviklingen i aktivitet har været betydeligt varierende på tværs af regioner og ikke mindst sygehuse. For nogle sygehuse særligt i Hovedstaden og Syddanmark har aktiviteten været betydeligt højere. Det har medført stigninger i betalingerne for KMF. 

Med afsæt i de tilgængelige data, kan det som anført ikke afklares, hvad der ligger til grund for variationen i aktivitet. Umiddelbart virker det imidlertid usandsynligt, at den enkelte kommunes forebyggelses- eller plejeindsats skule være hovedforklaringen.