Flere elever modtager specialtilbud

Af Nadja Christine Hedegaard Andersen, specialkonsulent i KL's Analyseenhed, og Jesper Holkjær Gormsen, konsulent i KL's Økonomiske Sekretariat

I 2012 blev der indført en målsætning om, at 96 procent af eleverne i folkeskolen skulle inkluderes i den almindelige undervisning i 2015. Baggrund for beslutningen var, at flere børn skulle opleve en hverdag, hvor de var en del af det almene fællesskab. Desuden viser tidligere undersøgelser, at udgifterne til specialtilbud dengang stod for 30 procent af de samlede udgifter til folkeskole.

I 2016 blev 96 procent-målsætningen afskaffet. Siden 2015/16 har andelen af elever, der modtager undervisning i et specialtilbud været stigende. I skoleåret 2015/16 gik knap 4,8 procent af eleverne i de kommunale grundskoler i et specialtilbud. I 2018/19 var andelen af elever i specialtilbud steget til godt 5,3 procent., svarende til en stigning på 0,6 procentpoint, jf. figur 1.

I 2018/19 er andelen af elever i specialtilbud kun 0,1 procentpoint fra udgangspunktet ved inklusionsmålsætningen i 2012. 

Udviklingen i andelen af elever i specialtilbud skal ses i lyset af, at omkostningerne per elev i specialskoler og dagbehandlingshjem er cirka tre til fire gange så omkostningstungt for kommunerne sammenlignet med udgiften til en almenelev.

Typer af specialtilbud

Selvom andelen af elever i specialtilbud stort set er den samme i skoleåret 2018/19 som ved implementeringen af 96 procent-målsætningen i 2011/12, er fordelingen af elever i de forskellige specialtyper lidt forskellig i de to skoleår. 

Fra 2011/12 til 2018/19 er der sket en udvikling mod en højere andel af elever i dagbehandlingstilbud og dagbehandlingshjem samt i specialskoler. Derimod er andelen af elever i specialklasser faldet fra at udgøre 59 procent af elever i specialtilbud i 2011/12 til at udgøre 56 procent i 2018/19, jf. figur 2. 

På trods af faldende elevtal, så er antallet af elever i dagbehandlingstilbud og -hjem steget med cirka 15 procent, mens antallet af specialskoleelever er uændret fra 2011/12 til 2018/19.

Modeller for styring

Mange kommuner har stigende udfordringer med at styre udgifterne til specialundervisning. Uanset årsagerne til stigningen, har man som kommune brug for en styringsmodel, der styrer udgifterne til specialundervisning, og at udgifterne til specialundervisning ikke trækker ressourcerne væk fra almenundervisningen.

På nuværende tidspunkt arbejder langt de fleste kommuner inden for rammen af to forskellige modeller til styring af specialområdet blandt børn og unge:

A) Centrale puljer og visitation.

B) Udlægning af midlerne til specialundervisning til den enkelte skole.

Nedenstående beskrivelser af modellerne tager udgangspunkt i den generiske modeltype. Det er vigtigt at have for øje, at kommunerne har udviklet modellerne, og at der findes en række mellemformer.

A) Centrale puljer og visitation: 

I denne model deles kommunernes samlede undervisningsbudget op i to blokke. Én blok til almenundervisning, som fordeles ud på skolerne, og én blok til specialundervisning, som fastholdes i en central pulje, og som finansierer specialundervisning for alle elever. Skolerne vurderer selv elevernes behov og indstiller til et centralt visitationsudvalg, som tager stilling til, hvilke elever der skal have specialundervisning, samt hvilken type tilbud.

Modellens svaghed ligger i, at det ud fra en økonomisk betragtning er gratis for skolerne at indstille svage ressourcekrævende elever til specialundervisning, mens det koster ekstra ressourcer at inkludere eleven på skolen. Det kan føre til øget pres på specialundervisningsressourcerne og øget segregering fra normalmiljøet. Omvendt er modellens styrke, at specialundervisningen kan samles og effektiviseres, samt at kommunen har klarhed over ressourcetrækket til specialundervisning. 

B) Udlægning af midlerne til specialundervisning til den enkelte skole:

Ved denne model får skolerne ansvar for både den samlede økonomi, samt at eleverne får det nødvendige undervisningstilbud. Hvis en elev får behov for specialundervisning i mere end ni timer, så skal skolen dække omkostningen til tilbuddet fra skolens samlede budget. 

Modellens svaghed ligger i, at den ikke tilskynder til omkostningseffektiv tilrettelæggelse af specialundervisningstilbud på tværs af kommunen. De enkelte skoler tilskyndes til at oprette specialiserede tilbud til eleverne på den enkelte skole. Den enkelte kommune opnår dermed ikke potentialet ved at samle elever med samme behov, hverken i forhold til økonomi eller samling af personale med de optimale kompetencer. Omvendt er styrken med økonomiske briller, at der ikke kommer pres på den centrale pulje til specialundervisning, da skolernes incitament til at ”beholde penge selv” vægter højt.

Inspiration til videre arbejde 

Udviklingen i segregering kan hænge sammen med politiske valg herunder ønske om tidlig indsats. Uagtet den politiske prioritering, så er det afgørende, at kommunerne er bevidste om udviklingen i segregeringen samt i valg af styringsmodeller. Ønsker man at kigge udviklingen efter i sømmene, så kan spørgsmålene i boksen fungere som inspiration for de videre drøftelser. • 

På Børne- og Ungetopmødet den 30-31. januar 2020 kan du høre mere om udviklingen i segregeringsgrad og få inspiration til det videre arbejde.