Vismændenes syn på dansk økonomi i lyset af coronakrisen

Hurtig økonomisk genopretning efter nedlukning

Formandskabet i Det Økonomiske Råd (DØR) skønner i deres hovedscenarie et fald i bruttonationalproduktet (BNP) på 4,4 pct. for 2020, hvorefter der ventes en fremgang på 5,5 pct. for 2021, jf. tabel 1. I det scenarie ligger BNP blot 1 pct. under en situation uden coronakrisen i sidste del af 2021. Vurderingen fra DØR er dermed tæt på deres optimistiske scenarie fra 6. april. DØR bygger denne vurdering på, at de foreløbige indikatorer understøtter forudsætningerne i deres tidligere optimistiske scenarie. At genopretningen kan forventes at ske relativt hurtigt efter coronakrisen begrunder DØR også i krisens karakter og den økonomiske situation før krisen. Således er krisen relateret til nedlukning og smittefare, og dansk økonomi var før krisen præget af god balance og sunde offentlige finanser. Disse skøn er også mere positive end regeringens i Økonomisk Redegørelse (ØR) fra maj, så BNP i 2021 ligger 2½ pct. højere i skønnet fra DØR end i regeringens skøn.

DØR finder, at der er en betydelig risiko for en dårligere økonomisk udvikling end i hovedscenariet. DØR har derfor også beregnet et alternativt pessimistisk scenarie, hvor normaliseringen af økonomien sker i et langsommere tempo. I dette scenarie falder BNP med 7,5 pct. i 2020 og stiger med 2,8 pct. i 2021, så BNP ligger knap 6 pct. under hovedscenariet ved udgangen af 2021. Det pessimistiske scenarie bygger på antagelser om en svagere vækst i den private efterspørgsel herhjemme samt en også svagere vækst i udlandet. DØR anser det nu for mere sandsynligt, at en svagere udvikling sker på denne baggrund som følge af øget usikkerhed, end at en ny nedlukningsbølge rammer økonomien, som det blev antaget i deres pessimistiske scenarie fra april. DØR nævner dog også, at der ikke kan udelukkes en hurtigere genopretning end i hovedscenariet, blandt andet grundet i studier af tidligere sundhedskriser.

Tabel 1. Forventninger til realvækst i BNP, pct.

Lavkonjunktur i dansk økonomi

DØR skønner beskæftigelsen til at ligge 1,5 pct. under det strukturelle niveau i 2020, hvilket er et lidt mindre negativt beskæftigelsesgab end i regeringens seneste prognose, jf. tabel 2. Det pessimistiske scenarie viser en markant dårligere konjunktursituation med et beskæftigelsesgab på -4,6 pct. Beskæftigelsesgabet står til at mindskes lidt i 2021 i hovedscenariet, ligesom det ses i regeringens skøn. I det pessimistiske scenarie falder beskæftigelsen derimod yderligere under det strukturelle niveau i 2021.

Da skønnene bygger på den aktuelt vedtagede og aftalte økonomiske politik, kan yderligere tiltag hæve beskæftigelsen tættere på det strukturelle niveau. Ligesom skøn for beskæftigelsesgabet giver et billede af behovet for finanspolitisk stimulans. En bevægelse mod det pessimistiske scenarie vil således øge behovet for yderligere finanspolitiske initiativer til at understøtte efterspørgslen i økonomien.

Tabel 2. Beskæftigelsesgab, pct.

På baggrund af vedtagne og aftalte udgifter herunder udgiftslofter antager DØR i deres scenarier en vækst i det offentlige forbrug på 1,6 pct. i 2020 og 0,3 pct. i 2021, jf. tabel 3. Den offentlige forbrugsvækst er skønsmæssigt korrigeret ned som følge af offentlige ansatte uden mulighed for at passe deres arbejde under nedlukning af og hjemsendelse fra deres arbejdspladser. Omvendt er væksten korrigeret op med ekstraudgifter på ca. 7 mia. kr. under coronakrisen. Disse to effekter påvirker væksten henholdsvis negativt og positivt med begge ca. 1,2 procentpoint og udligner dermed omtrent hinanden. Nedjusteringen af forbrugsvæksten på 0,9 procentpoint siden april skal ses i lyset af, at DØR beregnede deres scenarier i april med udgangspunkt i datagrundlaget for deres rapport fra efteråret 2019. Efterfølgende er der kommet tal, der viser en 0,6 procentpoint lavere forbrugsvækst i 2019 end skønnet af DØR i efteråret, hvilket alt andet lige øger væksten i 2020 givet et uændret niveau for det offentlige forbrug.

Tabel 3. Offentligt forbrug, realvækst, pct.

Offentlige underskud dækker over strukturel balance eller overskud

DØR skønner et underskud på den faktiske offentlige saldo på 8,0 pct. af BNP i 2020 og 1,7 pct. af BNP i 2021, jf. tabel 4. I det pessimistiske scenarie skønnes et underskud i 2020 på 10,1 pct. af BNP samt et underskud på 4,9 pct. af BNP i 2021. For 2020 skønnes større underskud end forventet i april som følge af større udgifter til hjælpepakkerne som følge af forlængelsen af disse mv. DØR har et lidt mere negativt skøn for saldoen i 2020 end regeringen, mens deres skøn er omtrent ens for 2021, jf. tabel 4.

Tabel 4. Den faktiske offentlige saldo, pct. af BNP

DØR har beregnet to udgaver af den strukturelle offentlige saldo for deres hovedscenarie. EU-kommissionen har medregnet udgifter til hjælpepakker i deres forårsprognose, og DØR vil som udgangspunkt vil følge deres fremgangsmåde. For de to scenarier fra DØR i april blev den strukturelle saldo også opgjort inklusive hjælpepakkerne. Regeringen har omvendt korrigeret saldoen for hjælpepakkerne med udgangspunkt i, at der er tale om midlertidige udgifter. Budgetloven binder normalt den strukturelle saldo til et underskud på højst 0,5 pct. af BNP, men EU’s regeringsledere har besluttet, at der kan afviges fra underskudsgrænsen i 2020 som følge af coronakrisen. Både budgetloven og EU-reglerne giver mulighed for at afvige fra underskudsgrænserne under exceptionelle omstændigheder udenfor statens kontrol.

DØR har opgjort den strukturelle saldo inklusive hjælpepakkerne til et underskud på 4,3 pct. af BNP i 2020, hvilket er større end i begge deres scenarier fra april, jf. tabel 5. Dette skal ses i lyset af den ovenfor nævnte opjustering af udgifter til hjælpepakkerne siden april. Når der korrigeres for hjælpepakkerne, skønner DØR der til at være balance på den strukturelle i 2020, hvilket er omtrent samme skøn som regeringens. For 2021 skønner DØR et strukturelt overskud på 0,3 pct. af BNP, hvilket også kun afviger marginalt fra regeringens skøn. Selv hvis budgetlovens grænse bliver bindende for finanspolitikken i 2021, er der altså et vist rum for yderligere finanspolitiske initiativer til at øge efterspørgslen. I Økonomisk Redegørelse fra maj vurderede regeringen, at finanspolitikken for 2021 som udgangspunkt skal tilrettelægges indenfor budgetlovens rammer, men at det skal afhænge af, hvorvidt der vurderes at være exceptionelle omstændigheder. DØR nævner, at der efter EU’s regler først skal påbegyndes konsolidering af de offentlige finanser, når outputgabet er mindre negativt end -1,5 pct. af BNP. Regeringens skøn for outputgabet i 2021 var på -1,7 pct. af BNP i maj.

Tabel 5. Strukturel saldo efter budgetlovens metode, pct. af BNP

Anm.: For DØR, juni 2020 er strukturel saldo kun opgjort for hovedscenariet. 1) Korrektion for hjælpepakkerne efter Finansministeriets metode i Økonomisk Redegørelse, maj 2020

Mindre fald i beskæftigelsen

DØR skønner beskæftigelsen til at falde med 44.000 personer i 2020 og derefter stige med 20.000 personer i deres hovedscenarie, jf. tabel 6. Beskæftigelsesfaldet her er en del mindre end i både de tidligere scenarier fra DØR i april samt regeringens skøn fra maj. Omvendt er der en større tilbagegang i det aktuelle pessimistiske scenarie end i de øvrige skøn. Her falder beskæftigelsen med 135.000 personer i 2020 og falder fortsat med 50.000 personer i 2021. Den offentlige beskæftigelse er i begge scenarier antaget at stige med 15.000 personer i 2020 og derefter falde med 17.000 i 2021.

Den strukturelle beskæftigelse antager DØR som uændret på længere sigt, hvilket de også antager om andre strukturelle størrelser. Således at råderum mv. på sigt ikke påvirkes. Den strukturelle beskæftigelse kan dog blive reduceret, hvis en længerevarende krise får flere personer til at hænge fast i ledighed, får flere til at trække sig tidligt tilbage, mindsker tilgangen af udenlandsk arbejdskraft mv.

Tabel 6. Ændring i samlet beskæftigelse ift. året før (ændring i off. beskæftigelse i parentes), 1.000 personer

Nettoledigheden skønnes af DØR at ligge på 133.000 personer gennemsnitligt i både 2020 og 2021, jf. tabel 7. Disse niveauer dækker over en stigende udvikling gennem 2020 og en faldende gennem 2021. Ved udgangen af 2020 ligger nettoledigheden således på 150.000 personer, mens den ligger på 116.000 personer ved udgangen af 2021. Det er lidt højere skøn for ledigheden end i regeringens vurdering fra maj. I det pessimistiske scenarie fra DØR findes dog et markant højere skøn for ledigheden i 2020 på 194.000 personer, samt en fortsat stigning i ledigheden i 2021 til 238.000 personer.

Tabel 7. Nettoledighed (ekskl. aktiverede)

Behov for stimulans af økonomien

DØR mener, at hjælpepakkerne som absolut udgangspunkt bør afvikles i takt med ophør af forbud. Hvor hjælpepakkerne har bidraget til at holde hånden under virksomheder og arbejdspladser på kort sigt, er der væsentlige ulemper knyttet til dem. De blokerer således for den normale dynamik, hvor nogle virksomheder opstår eller går frem, mens andre går tilbage eller lukker ned. Denne dynamik bidrager til at sikre den mest effektive anvendelse af samfundets ressourcer samt produktivitetsvæksten i økonomien. Hvis hjælpepakkerne forlænges efter ophævelse af forbud, øger det risikoen for et længere og dybere tilbageslag.

Det vurderes af DØR, at det er relevant at planlægge tiltag til at understøtte efterspørgslen i andet halvår 2020 og i 2021. De finder dog også, at effektueringen af finanspolitiske lempelser bør være betingede af, at der på pågældende tidspunkt vurderes at være en reduktion i efterspørgslen. Derudover bør lempelser ikke implementeres før den generelle direkte støtte i hjælpepakkerne er ophørt, så denne ikke står i vejen for virksomhedsdynamikken. Det bør dermed ikke ske før til september, da lønkompensationsordningen er forlænget til ultimo august.

DØR vurderer, at en hel eller delvis frigivelse af feriepengene er et godt udgangspunkt for en stimulering af økonomien. De henviser til erfaringer fra udbetalingen af Den Særlige Pensionsopsparing (SP), der viste en betydelig positiv effekt på det private forbrug. Hvis dette fx gøres gennem en statslig låne- eller garantiordning, vil effekter på virksomhedernes likviditet kunne undgås, mens effekten på de offentlige finanser ville være lille.

Af andre fornuftige værktøjer til at øge efterspørgslen gennem finanspolitik peger DØR på muligheder for en midlertidig forøgelse af det offentlige forbrug. Der henvises til aftalen mellem regeringen og kommunerne samt regionerne om statslig dækning kommunernes og regionernes COVID-19 relaterede udgifter. DØR peger på, at denne aftale kunne laves til også at dække udgifter til afvikling af sagspukler, ekstra timer til skoleelever, udbetaling af akkumuleret overarbejde mv.

Derudover peger DØR på, at fremrykning af skattelettelser i allerede vedtagne skatteomlægninger kan være fornuftige, såsom aftalte nedsættelser af PSO- og elafgiften. Omvendt finder DØR ikke generelle skatte- og afgiftslempelser velegnede i konjunkturpolitisk henseende. Det primære formål med lettelser af skatter og afgifter bør være strukturpolitisk, hvis de skal bruges som en del af en finanspolitisk lempelse. Herunder findes også, at en midlertidig nedsættelse af momsen er uhensigtsmæssig, blandt andet også som følge af den forskydning af forbruget som skabes.

Det samme gælder dagpengesystemet, hvor DØR også mener, at en forhøjelse af dagpengesatsen mv. kun bør ske som led i en strukturel reform. Hvis det ikke skal sænke den strukturelle beskæftigelse, kunne dagpengesatsen eller -perioden gøres konjunkturafhængig. DØR finder det omvendt relevant at se nærmere en midlertidigt forbedret mulighed for arbejdsfordeling, som det er aftalt mellem arbejdsmarkedets parter og regeringen.

Støtte til klimainvesteringer eller andre grønne investeringer finder DØR heller ikke egnede til understøttelse af efterspørgslen. En direkte beskatning af drivhusgasser er den samfundsøkonomisk billigste måde at opnå en klimaneutral omstilling. Kun specifikke markedsfejl kan gøre støtte til private investeringer relevante, og sådanne bør der korrigeres for gennem strukturpolitiske initiativer, der er uafhængige af konjunktursituationen.

DØR påpeger, at det kan være hensigtsmæssigt med en international koordinering af finanspolitiske lempelser, fx i regi af EU. De mener herunder, at det bør overvejes at suspendere EU-reglerne om offentlige underskud i 2021, ligesom det er gjort for 2020. DØR diskuterer, hvordan kollektiv hæftelse for gæld i EU kan give mulighed for lempelser i EU-lande med svage offentlige finanser, der kan bidrage til den økonomiske genopretning i landene selv og EU samlet. Dette kan omvendt give risiko for fremtidig svækkelse af den finanspolitiske disciplin i EU og vil gøre det relevant at stille krav til den økonomiske politik i landene.

Læs flere artikler