Et sprog for råderumsarbejdet understøtter samarbejdet mellem byråd og forvaltning

Hvordan forstår organisationen arbejdet med at skabe råderum?

I KL’s spørgeskemaundersøgelse fra 2024 er der spurgt til, hvad der er de største udfordringer ved at skabe råderum på tværs af kommunerne. Her anses træthed i organisationen som den største udfordring. Dernæst vurderes det, at opfattelsen af, at effektiviseringer på velfærdsområderne er de facto besparelser, er den andenstørste udfordring for råderumsarbejdet. Disse to udfordringer var også de to af mest udbredte, da KL lavede samme undersøgelse i 2021. 

Flere kommuner nævner, at de to største udfordringer hænger sammen. Oplever kommunens fagforvaltninger og politikere, at råderumsarbejdet opfattes som en besparelsesorden, så er det uundgåeligt, at råderumsarbejdet vil mødes af træthed i organisationen. Denne fortælling er der behov for at bryde, hvis kommunen skal lykkes med råderumsarbejdet, og det understøttes bl.a. af en dialog mellem byråd, forvaltning og borgere, hvilket beskrives nærmere i de efterfølgende afsnit.

Hvilke budgetforslag tilvejebringer et økonomisk råderum?

Når sammenblandingen af begreber skaber utilsigtede dynamikker for råderumsarbejdet i organisationen, er det værd at opsummere, hvilke budgetforslag der tilvejebringer et økonomisk råderum. Økonomisk råderum kan overordnet tilvejebringes ved tre typer af forslag: 

• Besparelsesforslag: Ved besparelsesforslag skaber man råderum ved at reducere eller fjerne ressourcer eller services. Besparelsesforslag har stor sikkerhed omkring råderummet på kort sigt, men vil medføre en reduktion i serviceniveauet for borgerne.
• Effektiviseringsforslag: Ved effektiviseringsforslag skabes der råderum ved at gøre opgaveløsningen mere effektiv – dvs. at der kan leveres ”mere” for de samme ressourcer, eller det ”samme” for færre ressourcer. Effektiviseringsforslag vil ofte bero på en form for business case, hvor eventuelle omkostninger forbundet med forslaget afvejes med gevinsterne – fx frigivet tid eller økonomi. Effektiviseringsforslag vil ofte føre til nye arbejdsgange i organisationen, der tager tid at implementere.
• Investeringsforslag: Ved investeringsforslag skabes der råderum ved at lave en indledningsvis investering mod et forventet afkast på længere sigt. Ligesom effektiviseringsforslag, vil investeringsforslag ofte bero på en form for business case, hvor investeringsomkostningerne afvejes med gevinsterne – fx frigivet tid eller økonomi. På grund af en længere tidshorisont indebærer investeringsforslag ofte en lidt større usikkerhed om gevinsterne, men har derimod potentialet til at løse mere langsigtede og komplekse udfordringer, hvilket også skaber mulighed for større volumen. 

Dialog om budgetforslagene understøtter frigørelse af råderum 

Som indikeret ovenfor er effektiviserings- og investeringsforslag at foretrække frem for besparelsesforslag, idet de ikke indebærer en serviceforringelse for borgere og medarbejdere samt bidrager til at udvikle den kommunale drift. Den samlede portefølje af budgetforslag indeholder dog ofte både besparelses-, effektiviserings- og investeringsforslag for at få budgettet til at balancere.

Nogle forslag kan have elementer af alle typer forslag samlet i ét budgetforslag, og det kan i visse tilfælde gøre det svært at kategorisere forslaget i én af tre kasser. Dog vurderer størstedelen af kommunerne, at de fleste budgetforslag i sin helhed ofte kan kategoriseres i én af de tre typer.
 
Flere kommuner fremhæver, at en klar kategorisering understøtter en gennemsigtig beslutningsproces for byrådet, når de skal prioritere de enkelte budgetforslag. Udfordringen ved den tydelige klassificering kan dog være, at det også bliver tydeligere, hvilke forslag man gerne vil undgå. Her kan konsekvensen være, at fokus udelukkende ligger på at vedtage investeringer frem for at drøfte de uønskede besparelser - dette på trods af et sidstnævnte kan være forudsætningen for at investere. 

Derfor er det understøttende for råderumsarbejdet, at forvaltningen og byrådet sammen tager en drøftelse af kommunens økonomiske rammer, samt hvordan begreberne ”besparelse”, ”effektivisering” og ”budgetudvidelse” omgås i dialogen. Det bidrager til et samarbejde mellem byråd og forvaltning om både de ønskværdige investeringer og de svære prioriteringer, der får budgettet til at gå op.

Subjektivitet i råderumsforslag skaber behov for klare linjer

En medvirkede faktor, der udfordrer en tydelig klassificering af budgetforslage­ne, er, at der en vis grad af subjektivitet i vurderingen af budgetforslaget. Tager man et eksempel som skærmbesøg i hjemmeplejen, så kan nogle borgere opfatte det som en serviceforringelse ift. et fysisk besøg, mens andre kan være tilfredse med at erstatte nogle af de fysiske besøg med et skærmbesøg. I en fremtid, hvor der kommer flere ældre og er mangel på arbejdskraft i plejesekto­ren, så kan skærmbesøg være en mere fleksibel løsning for at sikre, at de bor­gere, der har behov for et fysisk besøg, bliver prioriteret. Den dialog har man bl.a. haft i Viborg Kommune, hvor man havde en klar aftale mellem forvaltning og byråd i implementeringen af skærm­besøg.

I Viborg Kommune har man sat frigørelse af arbejdskraft på som en hovedopgave for kommunen frem mod 2030. Her har kom­munen bl.a. aftalt definition for implementeringen af teknologi­ske løsninger, der gør det muligt at implementere skærmbesøg til flere borgere.

Klaus Christiansen, økonomidi­rektør, Viborg Kommune, fortæl­ler således:

”Vi har haft en dialog mellem for­valtning og byråd ift. at undersø­ge, hvordan vi kan frigøre arbejds­kraft frem mod 2030. Frigørelse af arbejdskraft har vi sammen defineret som en kerneopgave i kommunen, da arbejdskraft er fundamentet for at omsætte byrådets politiske visioner. Det har vi defineret tre spor for, hvor pro­duktivitetsstigninger er et af spo­rene. Her landede vi på en retning for arbejdet, hvor man blev enige om at prioritere løsninger, der kan frigøre et råderum på velfærdsom­råderne, men at borgeren havde det sidste ord i forhold til at vurde­re, om løsningen er en servicefor­ringelse eller ej.”

Klaus Christiansen fortæller om, hvordan kom til udtryk ved im­plementeringen af skærmbesøg:

”Et eksempel på dette er imple­menteringen af skærmbesøg. I Viborg Kommune oplever vi, at en stor andel af borgerne og medar­bejdere er glade for skærmbesø­gene, og derfor kan vi arbejde med at implementere skærmbesøg til en større del af borgerne. Nogle borgere og medarbejdere kan dog være modstander af skærmbe­søg, og det har man aftalt at tage højde for. Skærmbesøg giver rigtig god mening i en stor geografisk kommune som Viborg og er et af værktøjerne til at frigøre arbejds­kraft i en plejesektor, der vil blive udfordret i fremtiden. Men præmis­sen var altså først og fremmest en dialog mellem forvaltning og byråd, der satte rammerne for arbejdet.”

Et bredt fokus for råderumsarbejdet giver flere muligheder

Formår kommunen ikke at skabe et rum for at arbejde med råderum på velfærdsområderne, som man fx har gjort i Viborg Kommune, så kan konsekvensen være, at man i højere grad kigger mod administrationsområdet til at tilvejebrin­ge det nødvendige råderum.

I KL’s undersøgelse fra 2024 er der en mar­kant tendens til, at politikerne efterspørger, at råderum tilvejebringes på administrati­onsområdet frem for velfærdsområderne, jf. figur 1. Dette bekræftes af VIVE’s under­søgelse fra 2025, Kommunalpolitisk Baro­meter, der har spurgt kommunalpolitiker­ne, hvordan en reduktion i bloktilskuddet skulle udmøntes på tværs af områderne. Her svarer politikerne, at administrationsområdet skulle reduceres med 28,5 pct. i tilfælde af, at kommunerne får færre pen­ge. Dette på trods af, at administrationsom­rådet udgør ca. 16 pct. Det kan være et udtryk for en klar politisk prioritering. Dog kan det, i en tid hvor velfærdsområderne udfordres, også være understøttende for kommunens råderumsarbejde at sætte rammen for, hvordan man også kan drøf­te de gode løsninger, men også svære prioriteringer på velfærdsområderne.

Figur 1: I hvilken grad oplever du, at politikerne i din kommune forventer effektivise­ringer på velfærdsområderne og administrationsområdet?”