Fejl i handicapsager

I efteråret 2021 har kommunale sagsbehandlere fra 12 kommuner talt de afgørelser, som de har truffet på børne- og voksenhandicapområdet i fire uger. Formålet var at blive klogere på, hvor mange og hvilke afgørelser, kommunerne træffer indenfor servicelovens område ift. børn, unge og voksne med handicap.

Kommunernes optællinger viser følgende:

1. I langt de fleste afgørelser bevilliger kommune, det borgeren har ansøgt om. Det gælder for 63 pct. af afgørelserne på børnehandicapområdet og 58 pct. på voksenhandicapområdet.

2. De 12 kommuner traf i løbet af fire uger 518 afgørelser på børnehandicapområdet og 219 afgørelser på voksenhandicapområdet.

3. 1,09 pct. af afgørelserne på børnehandicapområdet og 2,28 pct. af afgørelser på voksenhandicapområdet blev omgjort.

Læs mere her:

Fakta om kommunernes afgørelser på handicapområdet.pdf

I 2023 afgjorde Ankestyrelsen 2.299 og 721 klagesager på hhv. børne- og voksenhandicapområdet.

I 2018 var antallet hhv. 2.716 og 1.299. Med undtagelse af en stigning af antal klagesager i 2020 og en mindre stigning i 2022 har udviklingen altså generelt været faldende. Efter 2020 ses et relativt stort dyk af antal klagesager.

Figur 1: Udvikling i antal klagesager

 Kilde: Ankestyrelsens klagestatistik (2024)

Når Ankestyrelsen konstaterer en fejl i en klagesag, kan de enten ændre afgørelsen eller hjemvise den til fornyet behandling i kommunen. En hjemvisning betyder ikke nødvendigvis, at afgørelsen er forkert, men at der mangler oplysninger for, at Ankestyrelsen kan fastslå om afgørelsen er korrekt (fx manglende bilag, faktuelle oplysninger). Omgørelsesprocenten omfatter både ændringer og hjemvisninger. Hovedparten af de fejl, Ankestyrelsen finder, resulterer dog i en hjemvisning og ikke i en ændring jf. nedenstående figur.

Figur 2: Fordeling af udfald af klagesager i 2023

Kilde: Ankestyrelsens klagestatistik (2024)

I 2023 omgjorde Ankestyrelsen 1041 og 241 sager på hhv. børne- og voksenhandicapområdet. Antallet af omgjorte sager har været faldende over tid indtil 2021, hvor der ses et dyk efterfulgt af en svag stigning igen i 2022. Antallet af omgjorte sager er dog faldet svagt igen i 2023.

Figur 3: Udvikling i antal omgjorte sager

Kilde: Ankestyrelsens klagestatistik (2024)

Ca. 35% af alle omgjorte sager er relateret til merudgiftsydelse og tabt arbejdsfortjeneste til familier med børn med handicap. Der er tale om områder, der er meget komplicerede og vanskelige at håndtere for sagsbehandlerne.

Figur 4: Antal omgjorte sager fordelt på lovgrundlag

Figur 5: Andelen af omgjorte sager fordelt på lovgrundlag i %

Kilde: Ankestyrelsens Klagestatistik (2024)

Kommunerne hjælper et meget stort antal mennesker på de områder, der indgår i omgørelsesstatistikken. Fx modtog ca. 188.000 personer indsatser efter Serviceloven i 2021. Antallet af omgjorte sager på tværs af servicelovens bestemmelser var 2.633 (i 2021). Tilsvarende modtager ca. 26.000 personer merudgiftsydelser, som er et af de områder med flest omgørelser. Her er antallet af omgjorte sager 790.

Kilde: Data stammer fra Ankestyrelsen, Danmarks statistik samt Socialpolitisk Redegørelse 2023. Data er fra 2021.

Ankestyrelsen har gennemført tre praksisundersøgelser på handicapområdet, hvor omfanget af fejl i en mindre stikprøve af afgørelser, der ikke blev påklaget af borgeren, er blevet undersøgt.

I Danmark har vi valgt en model på socialområdet, hvor lovgivningen ikke indeholder en klar beskrivelse af, hvilken hjælp borgere med en bestemt udfordring skal have. Det er fornuftigt, fordi borgernes udfordringer på socialområdet ofte er så komplekse, at man ikke kan definere løsningerne på forhånd. Men det betyder samtidig, at vi har givet sagsbehandlerne en meget svær opgave.

Kommunen skal vurdere hver enkelt borger individuelt og sikre at borgeren hverken over- eller underkompenseres ift. lovgivningen og kommunens serviceniveau, da både over- og underkompensation vil være i strid med reglerne. Kommunen skal med andre ord ramme en ret snæver sti for at træffe en korrekt afgørelse.  Kommunen skal redegøre for og oplyse hver enkelt sag ud fra bl.a. Ankestyrelsens krav. Men kravene kan være umådeligt svære for sagsbehandlerne at leve op til. Det gælder særligt reglerne om merudgifter.

Reglerne om handicapbetingede merudgifter for børn og voksne er et eksempel på et område, hvor kravene til sagsbehandlerne er særligt høje. Sager om merudgifter udgør ca. 20 pct. af alle omgjorte sager. 

Formålet med reglerne er, at personer med handicap skal kompenseres for de eventuelle merudgifter, de har som følge af deres handicap. Det er i udgangspunktet en rigtig god idé, men meget svært at administrere i praksis. I sager om merudgifter skal kommunerne foretage meget svære vurderinger af, om borgerens udgifter adskiller sig fra andres i samme alder og livssituation, som ikke har et handicap. Det er fx vurderinger i følgende situationer:

• ·        Borger med cøliaki (glutenintolerans) søger om merudgifter til at købe glutenfri specialprodukter. Er det en nødvendig konsekvens af den nedsatte funktionsevne, at borger skal købe (dyrere) glutenfri produkter? Ifølge Sundhedsstyrelsens vejledning er glutenfrit brød ikke en absolut nødvendighed, men kan fx erstattes af ris og kartofler, hvis man kan spise varm mad to gange om dagen.

  ·        Borger søger om at få dækket merudgift til at få malet sit hus ind- og udvendigt. Det er 14 år siden, huset blev malet sidst. Er det en nødvendig merudgift sammenlignet med ikke-handicappede i samme alder og samme livssituation? Hvor ofte får personer uden handicap malet deres hus ind- og udvendigt?

  ·        Borger søger om at få dækket merudgifter relateret til et ferieophold i udlandet. Er de ansøgte udgifter begrundet i borgerens funktionsnedsættelse, og er de nødvendige for at borgeren kan afholde ferie?

Retssikkerhed betyder, at borgerens sag er blevet behandlet i overensstemmelse med loven, og at den afgørelse, som har retsvirkning for borgeren, er truffet i overensstemmelse med loven. 

Der er således to spor, når vi taler retssikkerhed for borgeren.

Første spor handler om ”den materielle retssikkerhed”, hvor kravet er, at indholdet i retsreglerne er så klare, at den enkelte borger har mulighed for at læse og forstå sine rettigheder og pligter i den relevante lovgivning.

Andet spor handler om ”den processuelle retssikkerhed”, der blandt andet sikres ved krav om, at kommunerne skal behandle spørgsmål om hjælp så hurtigt som muligt og give borgeren besked om, hvornår han eller hun kan forvente at få en afgørelse. Det kan også være krav om partshøring, aktindsigt og regler om, hvornår myndighederne må udveksle og videregive personfølsomme oplysninger om den enkelte borger.

Man kan derimod ikke tale om manglende retssikkerhed eller fejl i sagsbehandlingen i situationer, hvor borgeren kunne have ønsket sig andet end det, som vedkommende har ret til, eller når der mangler regler, og kommunen derfor ikke har hjemmel til at bevilge den hjælp, som borgeren ønsker.

Serviceloven er ikke altid præcis, og det er der en grund til. Lovgivningen er nemlig det man kalder for en ”rammelov”. Det betyder, at serviceloven sætter de overordnede rammer for, hvilke serviceydelser og tilbud kommunerne er forpligtet til at yde på socialområdet.

Servicelovens bestemmelser er i vidt omfang upræcise. Omdrejningspunktet er her, at nødvendig hjælp skal gives til den, der har behov efter en individuel og konkret vurdering.

Den individuelle og konkrete vurdering i den enkelte sag betyder, at kommunerne - for at behandle borgerne ens - bliver nødt til at behandle dem forskelligt. Det er det hele kompensationsprincippet handler om; at hjælpen ifølge loven skal tilpasses den enkeltes konkrete situation. Det er her, kommunerne går ind og foretager det retlige skøn i den enkelte sag.

Herudover skal hjælpen ifølge serviceloven også tilpasses efter den samfundsmæssige og teknologiske udvikling. Ydelserne skal desuden udvikles i takt med den faglige udvikling. Og endelig er der i serviceloven mulighed for, at kommunerne kan fastsætte lokale serviceniveauer inden for lovens ramme.

Det er rigtig mange ting, den enkelte medarbejder skal holde sig for øje, når han/hun skal vurdere den enkelte sag. Der er derfor sjældent et bestemt facit i den enkelte sag på socialområdet.

Ankestyrelsen offentliggør løbende statistik om bl.a. antal påklagede sager inden for servicelovens område og udfaldet af Ankestyrelsens behandling af klagesagerne.

Klagestatistikken er offentligt tilgængelig på Ankestyrelsens hjemmeside.

Omgørelsesprocenten opgøres som andelen af klager, der enten hjemvises eller ændres af Ankestyrelsen.

Hvis der fx er 10 klager over en kommune, og 4 af disse hjemvises eller ændres, er omgørelsesprocenten 40 pct.

Der anvendes tre begreber, når Ankestyrelsen udregner omgørelsesprocenter:

1. Stadfæstelse: Styrelsen er enig i afgørelsen. Der sker ingen ændringer for den, der har klaget.
2. Hjemvisning: Hvis der for eksempel mangler væsentlige oplysninger i en sag, og styrelsen ikke selv kan indhente dem, sender styrelsen sagen tilbage til myndigheden. Det hedder at hjemvise en sag og betyder, at myndigheden skal genoptage sagen og afgøre den på ny.
3. Ændring/Ophævelse: Styrelsen er helt eller delvist uenig i afgørelsen og ændrer/ophæver den.

Omgørelsesprocenten forholder sig udelukkende til de afgørelser, der påklages. Den siger dermed ikke noget om alle de afgørelser, borgerne ikke klager over.

Eksempel:

Kommune A træffer i 2018 516 afgørelser vedr. merudgiftsydelser. 12 af disse afgørelser bliver påklaget til Ankestyrelsen. Af de 12 klagesager bliver 7 omgjort eller hjemvist. Omgørelsesprocenten er derfor 58 pct. I dette tilfælde er omgørelsesprocenten baseret på 7 ud af 516 afgørelser, og den fortæller altså ikke noget om kvaliteten af de resterende 504 afgørelser, som ikke er påklaget til Ankestyrelsen.

En stigende omgørelsesprocent er udtryk for, at en større andel af de, der klager, får ret i deres klage. Det betyder ikke nødvendigvis, at der er konstateret flere fejl i kommunernes afgørelser

Fx steg omgørelsesprocenten på børnehandicapområdet fra 2018 til 2019, samtidig med at både antallet af klager og antallet af omgjorte sager faldt (se tabel ovenfor). Det skyldes, at antallet af klager faldt relativt mere end antallet af omgjorte sager.

Ankestyrelsen behandler bl.a. klager på hele servicelovens område. Social- og Indenrigsministeriet offentliggør hvert år kommunefordelte danmarkskort over omgørelsesprocenterne. Ministeriet offentliggør tre kort: serviceloven samlet, børnehandicapområdet og voksenhandicapområdet. KL’s opgørelser medtager de samme ydelser som ministeriet

På det sociale område er den nødvendige sagsbehandling ofte en kompliceret proces, bl.a. fordi hver persons behov skal vurderes konkret og individuelt, og fordi kommunerne er underlagt omfattende krav til oplysning af sagerne.

Medarbejderne skal bl.a. være gode til at kommunikere med borgerne, de skal foretage vanskelige socialfaglige vurderinger samt have omfattende kendskab til juraen.

Ovenfor kan du se eksempler på nogen af de forhold der gør det vanskeligt at træffe korrekte afgørelser i alle sager.

Kommunerne arbejder løbende på at forbedre kvaliteten i sagsbehandlingen gennem forskellige tiltag, der blandt andet indebærer, at der skal afsættes mere tid til dialog med borgeren, at den faglige ledelse skal styrkes, og at der kommer yderligere fokus på at styrke sagsbehandlernes kompetencer.

Nej, kommunerne træffer afgørelse ud fra en konkret individuel vurdering af borgerens behov.

Kommunen er lovgivningsmæssigt forpligtet til at lade økonomiske hensyn indgå i visitationen, forstået på den måde, at hvis to tilbud fagligt set er lige gode, så skal kommunen vælge det billigste tilbud.

En række ydelser er økonomiske ydelser, og kommunen vil derfor ikke kunne spare penge ved at lade sagen gå i Ankestyrelsen. Hvis borgeren får medhold i sin klage, skal kommunen betale støtten til borgeren/familien med tilbagevirkende kraft.

Kommunerne er underlagt en stram statslig styring af udgifterne, hvilket betyder, at kommunerne ikke kan bruge flere penge på ét område uden samtidig at spare et andet sted.

Det lægger et betydeligt pres på kommunerne på socialområdet, idet flere og flere personer med nedsat funktionsevne bevilges hjælp.

Selvom kommunen er under et betydeligt økonomisk pres, skal den enkelte sagsbehandlers beslutning fortsat baseres på en konkret individuel vurdering af borgerens behov for hjælp.

De stramme økonomiske rammer betyder dog, at sagsbehandlerne er nødt til at være ekstra grundige med deres faglige vurderinger, så de ikke kommer til at bevilge hjælp til borgere, som ikke er berettiget dertil. Fx fordi hjælpen skal ydes af en anden sektor, eller borgeren ikke er i målgruppen for den ydelse, der er søgt om.

Kommunerne havde i 2022 udgifter for ca. 58 mia. kr. på det specialiserede socialområde. Udgifterne på området har været stigende i en årrække, samtidig med at kommunernes samlede udgifter har været nogenlunde konstante. Kommunerne prioriterer altså en større og større del af deres samlede udgifter til socialområdet.