25. august 2021

Kan midlerne til specialundervisning komme alle elever til gavn?

Stigende behov for specialundervisning presser fortsat skoleområdet både fagligt og økonomisk. Spørgsmålet er, hvordan der også i fremtiden er økonomi til både almen- og specialeleverne? I denne artikel kan du finde inspiration til løsninger, hvor midlerne kommer både almen- og specialelever til gavn.

Stigende pres på økonomien

Kommunerne oplever, at en større andel elever i grundskolen har behov for specialundervisning. I perioden fra 2016 til 2021 er andelen af segregerede elever i de kommunale grundskoler steget fra 5,0 pct. i 2015 til 6,1 pct. i 2021 jf. figur 1. Stigningen er særligt markant i indskolingen, hvor andelen alene fra skoleåret 2015/2016 til 2018/2019 steg fra 3 pct. til 3.7 pct. [1.]

Figur 1: Udvikling i segregering i kommunale grundskoler. 2016-2021

Kilde: FLIS, segregeringsgrad 0.-11. klasse. Segregeringsgraden er i 2021 beregnet på baggrund af data fra januar til juni.

Op imod 23,3 pct. af de samlede udgifter på skoleområdet anvendes på segregeret specialundervisning, inklusiv PPR. Det konkluderende Social- og Indenrigsministeriets Benchmarkingenhed i en rapport i 2020 [2]. Omkostningerne til specialundervisning er relevante, når det holdes op mod en stigende segregeringsgrad. Spørgsmål er, hvordan kommunerne også i fremtiden sikrer, at ressourcerne rækker til at sikre kvalitet for både almen- og specialeleverne?

Nye organiseringsformer kan styrke almen- og specialeleverne

For at sikre at skolerne kan give de mest optimale muligheder for såvel almen- og specialeleverne i fremtiden, foregår der et stort arbejde med at undersøge nye organiseringsformer, herunder mellemformer, i en række kommuner.

Én af styrkerne ved mellemformer er, at de kan bidrage til at sikre, at elever med særlige behov fortsat har tæt tilknytning til almenmiljøet. Derved bliver barrieren mindsket og overgangen lettere, hvis opfølgningen på elevens progression viser, at eleven igen kan blive en del af almenmiljøet.

KL har med henblik på at inspirere og vidensdele blandt kommunerne udarbejdet et inspirationskatalog (se boks 1), som indeholder 12 forskellige eksempler på mellemformer, der illustrerer nye måder at organisere skoleområdet på. Mellemformer kan bl.a. hjælpe til at sikre at:

  • Specialpædagogiske kompetencer styrkes i almenmiljøet
  • Segregerede elever får tættere kontakt til almenmiljøet
  • Styrket inklusion – på elevernes præmisser
  • Ressourcer, som tidligere alene blev brugt på specialområdet kommer nu både almen- og specialelever til gavn.

Boks 1: Cases i KL's inspirationskatalog

  1. Favrskov Kommune: Vejledningsforløb med co-teaching
  2. Aarhus Kommune: Brede fællesskaber på Søndervangsskolen
  3. Herning Kommune: En skole, et fællesskab, et børnesyn
  4. Aarhus Kommune: Vores fællesskaber på Vorrevangsskolen
  5. Syddjurs Kommune: En skole for alle – fra almen og specialklasser til fuld inklusion
  6. Faaborg-Midtfyn kommune: Mellemformer – giver eleverne det bedste fra begge verdener
  7. Frederiksberg Kommune: Fra Inklusion til inkluderende læringsfællesskaber
  8. Ringsted Kommune: Stærke Børnefællesskaber – hold på tværs
  9. Horsens Kommune: Link-klasse på Horsens Byskole
  10. Aarhus Kommune: NEST-klasser på katrinebjergskolen
  11. Næstved Kommune: Familieklasser
  12. Helsingør Kommune: X-klasserne – et undervisnings- og behandlingstilbud

Inspirationskataloget kan findes her.

Styrket mulighed for arbejdet med inkluderende indsatser og mellemformer i folkeskolen

Forudsætningen for at den lokale folkeskole kan styrke arbejdet med mellemformer og sikre specialfaglige kompetencer tæt på almenmiljøet er, at kommunens økonomimodel understøtter det lokale handlerum. I den sammenhæng spiller kan indretningen af betalingsmodellen spille en central rolle.

Kommuner med modeller med et centralt betalingsansvar, hvor ressourcer til specialundervisning finansieres fra centrale puljer giver ikke i samme grad den enkelte skole ressourcer og frihedsgrader til at indrette specialundervisningen til elevens behov grundet den, alt andet lige, mindre økonomi. En mere decentral model vil i højere grad understøtte, at den enkelte skole har den nødvendige økonomi til at arbejde med undervisningsformer, som tilgodeser elever med specielle behov.

Ved visitation til specialundervisning betaler folkeskolen i en grad for specialundervisningsudgiften. Udfordringen kan her være, at folkeskolens økonomi udhules af mange elever med særlige behov, som ikke kan inkluderes. Dog kan de større økonomiske muskler i en decentral model, øge mulighederne for at der kan skabes tilbud til elever med særligt behov, så de kan blive nært almenmiljøet.

Mellem fuldt centralt eller fuldt decentralt betalingsansvar findes en række hybrider, som trækker på mekanismer fra begge modeller. Oplever en kommune, at segregeringen stiger markant, så kan en mere decentral betalingsmodel være en metode, som kan anvendes, så den enkelte skole får større betalingsansvar ved visitation af elever til segregerede specialundervisning.

I denne udgave af nyhedsbrevet Råderum kan du læse mere om, at Hjørring Kommune har omlagt deres styringsmodel med succes ved at lægge vægt på dialog og tæt opfølgning med hele organisationen om kommunens reviderende tildelingsmodel: Skab råderum ved at genbesøge betalingsmodellen på skoleområdet (kl.dk).

Du kan også læse om Kommunernes Udviklingscenter, Komponents, erfaringer med at justere betalingsmodeller på skoleområdet i en række kommuner samt om Nyborg Kommunes anbefalinger til andre kommuner: Samarbejde som koden til kontrol over segregeringen (kl.dk).

Boks 2: Løbende opfølgning med data som forudsætning for hurtige indsatser

Mange kommuner oplever ofte et overraskende merforbrug på specialundervisningsområdet, som opdages for sent til at der kan tages højde for det i budgetåret. Den løbende budgetopfølgning er nøglen til at opdage merforbruget så tidligt så muligt, og her spiller relevant data en central rolle.

FLIS (Fælleskommunalt Ledelsesinformationssystem) er kommunernes fælles platform for data, benchmarking og ledelsesinformation og indeholder månedsaktuelle data for alle 98 kommuner på bl.a. skoleområdet. Data på skoleområdet er af høj kvalitet og indeholder en række overordnede dataområder:

  • Udgifter til skoleområdet med data fra kommunernes økonomisystemer
  • Elever fordelt på klasser og skoler med data fra kommunernes fagsystemer
  • Karakterer Med folkeskolens afgangsprøve med data fra kommunernes fagsystemer
  • Segregering over til- og afgang til segregeret undervisning fra kommunernes fagsystemer
  • Personalesammensætning og fravær for medarbejdere på skoleområdet fra kommunernes løn- og personalesystemer.

FLIS indeholder nøgletal på udvalgte relevante områder, som kommunerne kan anvende til løbende budgetopfølgning og ledelsesinformation til bl.a. politikere, skoleledere mv. Derudover vil kommunen kunne dykke længere ned i data, hvor det vurderes relevant lokalt.

FLIS styringscockpit kan findes her.

Skoleområdet i FLIS har gennemgået en modernisering, der dels har fokus på niveauerne i data og dels en overensstemmelse mellem Styrelsen for It- Lærings opgørelser og data i FLIS.

Hvis du ønsker at arbejde videre med FLIS på skoleområdet, så kan læse mere om FLIS Skole her: FLIS Skole - en introduktion (kl.dk)

[1] Link til Social- og Indenrigsministeriets rapport ”Faldende inklusionsgrad på skoleområdet”: https://simb.dk/media/37337/faldende-inklusionsgrad-paa-skoleomraadet.pdf

[2] Link til Social- og Indenrigsministeriets Benchmarkingenheds rapport: https://benchmark.dk/analyser/dagtilbud-skole-og-uddannelse/kommunernes-styring-af-specialundervisningsomraadet