25. maj 2021

Budgetopfølgning i en tid med COVID-19

Coronakrisen har sat kommunernes økonomistyring på prøve, idet flere serviceområder oplever svingende udgiftsniveauer i takt med nedlukninger og genåbninger. Det besværliggør budgetlægningen markant, og derfor spiller budgetopfølgningen en særligt vigtig rolle i 2021.

Hvis man har siddet i økonomiforvaltningen i en af landets kommuner, har COVID-19 uden tvivl gjort 2020 og 2021 til to fagligt udfordrende år udover det sædvanlige. Nedlukningen kan have skabt pukler, der kan være behov for at rette op på ift. kommunernes service over for borgerne.

Derfor må der accepteres et større usikkerhedsmarginnet i budgetlægningen. Om end det er en mere positiv udvikling, kommunerne går i møde i 2021, når de igen kan åbne for de kommunale tilbud, så medfører usikkerheden omkring serviceefterspørgslen et behov for en endnu skarpere budgetopfølgning.

Hvordan har coronakrisen udfordret budgetopfølgningen i kommunerne?

Udfordringen for den kommunale budgetopfølgning under COVID-19, beskriver chefkonsulent i KL, Anders Windinge, således:

”Ingen har før prøvet at lukke ned i et så massivt omfang, som COVID-19 har krævet, og det har på sin vis både kortsluttet styringen og skabt udvikling og nye løsninger. Det har været en slags disruption for kommunerne, og det har krævet nye arbejdsgange, processer og behov for relationer. Det har skabt usikkerhed, men også givet nye muligheder. Uvisheden om nedlukning, genåbning og alt derimellem har også udfordret både budgetproces og budgetopfølgning, for det er jo svært at blive skarp på, hvor man egentlig står. De sædvanlige fikspunkter kan ikke længere bruges, fordi skolerne lukker og alt andet også er påvirket.

Om end pandemien på nuværende tidspunkt er under kontrol, kan der fortsat komme skiftende retningslinjer for nedlukning og genåbning af serviceområderne. Ét eksempel er ordningen med de semiautomatiske nedlukninger i sogne. Her oplever kommunerne ikke bare en opbremsning i serviceudgifter i hele kommunen, men også i mindre områder inden for samme kommune.

Traditionelle greb i budgetopfølgningen skal efterses i en tid med COVID-19

Kommunerne arbejder hvert år for at øge præcisionen af kommunens prognoser for det forventede regnskab – det er ikke nogen nyhed.

I samarbejde med økonomichefer fra 10 danske kommuner, udgav KL pjecen ’Den gode budgetopfølgning i 2015', der giver indblik i, hvordan man kan optimere budgetopfølgningen. Her kan du bl.a. finde 10 anbefalinger til at forbedre budgetopfølgningen, bud på hvilke data, der skal indgå i den bedst mulige budgetopfølgning og eksempler på udgiftsdrivere og kommunale budgetopfølgninger - læs eller genlæs pjecen her.

En genlæsning af pjecen fra 2015 viser dog også, at COVID-19 har udfordret de traditionelle greb inden for budgetopfølgningen. Fx angives det i pjecen, at en klar tidsplan for budgetopfølgninger skal meldes ud i god tid til hele organisationen. Med en fortsat risiko for lokale nedlukninger og generel usikkerhed ift. serviceefterspørgslen, så kan der komme et behov for hyppigere eller færre opfølgninger, hvis kommunens omstændigheder ændrer sig pludseligt - og så er tidsplanen fra et par måneder tilbage ikke nødvendigvis brugbar.

Men hvordan har COVID-19 egentlig påvirket kommunernes budgetopfølgning? Det har vi spurgt økonomisk konsulent, Henrik Bjørn Jacobsen fra Odense Kommune, om:

Hvordan fungerede budgetopfølgningen før COVID-19?

Det fungerede meget klassisk – vi har rammestyring, hvor der følges op på udvalgsniveau med løbende opgørelse af realiseret forbrug med en beskrivelse af afvigelser ift. budgettet. Budgetopfølgningerne var til politisk behandling i byrådet 2 gange i løbet af året samt en årsberetning”, siger Henrik Bjørn Jacobsen.

Hvordan har budgetopfølgningen ændret sig som følge af COVID-19?

Vi har ikke ændret budgetopfølgningen som følge af COVID-19 – men vi har haft COVID-19-relaterede udgifter som et fokusområde, dvs. vi har haft flere administrative opfølgninger på udgifter relateret til COVID-19. Desuden har mer- og mindreudgifter relateret til COVID-19 været opgjort særskilt i vores økonomiopfølgninger til de politiske udvalg og byråd. Netop netto-begrebet har været lidt vanskeligt, da det har vist sig sværere at opgøre udgifter, som ikke er realiseret og kan henføres til COVID-19 – dette har vi så administrativt forsøgt at sandsynliggøre ved forbrugsprocenter på diverse områder”, siger Henrik Bjørn Jacobsen.

Tre råd til budgetopfølgningen under COVID-19

Hvad er særligt vigtigt i budgetopfølgningen, hvis traditionelle greb ikke nødvendigvis kan tages i brug? Nedenfor er tre bud:

1. Tillid og åbenhed i hele styringskæden er afgørende

I en tid med stor usikkerhed omkring budgettet er en tillidsbaseret dialog først og fremmest afgørende:

”Det er afgørende, at budgetopfølgningen er troværdig, også selvom det er vanskeligt at ramme bulls eye hver gang. Politikerne skal kunne have tillid til indholdet, også – eller måske især – når det indeholder dårlige nyheder. En åben og tillidsbaseret dialog i hele budgetkæden – fra dialogen mellem politikere og økonomiforvaltning til dialogen mellem økonomiforvaltning og de decentrale institutioner – er i mine øjne en forudsætning for en troværdig budgetopfølgning, siger Anders Windinge.

2. Styr på datagrundlaget

For at få øge præcisionen i budgetopfølgningen, kræver det et kendskab til de underliggende elementer i kommunernes udgiftsdrivere, dvs. hvad der ville være sket uden corona. Dette beskriver Ida Andreá Stoltze Rasmussen, chefkonsulent i Komponent, i sin artikel: Coronakrisen kan udstille svagheder i budgetlægningen.

”Vi skal kende udgangspunktet for demografi, aktivitet, omkostninger og tilbudssammensætning for at kunne undersøge, hvordan situationen påvirker kommunens drift og udgifter på kort og længere sigt, skriver Ida Andrea Stoltze Rasmussen i sin artikel, der kan læses her.

Her er datagrundlag og -kvalitet afgørende: Kan kommunens data ikke levere på ovenstående punkter, så har hverken økonomifunktionen eller politikere mulighed for at vurdere og handle på om de udsving i udgifter, der vil fortsætte i 2021.

3. Fokuser på reaktionsmuligheder og løsninger

Ifølge Anders Windinge er det også værd at sætte ekstra fokus på økonomifunktionens tilgang til budgetopfølgningen i 2021:

”COVID-19 har uden tvivl efterladt et stort oprydningsarbejde i budgetprocessen – både ift. den løbende opfølgning i 2021 og budgetlægningen for 2022, der begge præges af usikkerhed. Det kan man som økonomifunktion vælge at have en aktiv eller passiv rolle til. For ligesom økonomifunktionen ikke har været i en situation som denne før, så har kommunens politikere heller ikke prøvet det før. Hvor den passive rolle mest handler om at levere en så præcis budgetopfølgning som muligt, så handler den aktive rolle om at tage stilling til løsninger og reaktionsmuligheder”, siger Anders Windinge og fortsætter:

”Økonomiforvaltningen har et stort kendskab til budgettet – fx hvor budgetoverskridelser eller mindreforbrug er blevet skabt. I samarbejde med fagforvaltningen skal økonomiforvaltningen bruge denne viden til at guide kommunalpolitikerne om, hvilke reaktionsmuligheder og løsninger de har.”