09. januar 2020

Kan rammestyring favne tværgående løsninger?

Rammestyringen har mange styrker og er grundstenen i den kommunale økonomistyring. Men når en stigende opgavekompleksitet betyder, at der i højere grad skal arbejdes helhedsorienteret og på tværs af fagområder, bliver rammestyringen udfordret. Så hvordan kan man arbejde helhedsorienteret uden at bryde med rammestyringen?

Rammestyringen – en byggesten for det moderne kommunestyre

Rammestyringen har i mange år været helt centralt for kommunernes virksomhed, fordi styringsmodellen muliggør at prioritere politisk efter lokale ønsker og behov. Muligheden for at omprioritere inden for en samlet ramme er netop en af de byggesten, som det moderne kommunestyre er bygget på.

Der er flere forhold, som kan understøtte god rammestyring. Først og fremmest skal der naturligvis være en ramme at styre indenfor. En forudsætning herfor er i sagens natur, at antallet af fastlåste bindinger skal være begrænset. Hvis en stor del af pengene er låst fast til bestemte områder eller indsatser, så bliver prioriteringsrummet mindre, hvilket skaber store udfordringer for rammestyringen.

De kommunale organisationer – hvor forskellige, de end er – afspejler grundlæggende rammestyringens logik på et overordnet plan. Hvert område har sit eget budget, men i budgetforhandlingerne er der noget på spil for alle, og kun de færreste kommuner har mulighed for at holde enkelte områder uden for den samlede prioritering. Når de overordnede økonomiske rammer strammer til, skaber rammestyringen et effektiviseringspres. For hvis udgifterne på visse områder skal prioriteres, og man samlet set skal holde sig inden for den samme ramme, så må der omprioriteres, effektiviseres og skabes råderum på de andre områder.

Når rammestyringen bliver udfordret

Til trods for de mange fordele forbundet med rammestyringen har styringsmodellen, ifølge Søren Serritzlew, professor ved Aarhus Universitet også sine svage sider. Rammestyringen kan gøre det sværere at prioritere på tværs af politikområder. Det kan med tiden give problemer, når behovene udvikler sig forskelligt. Samtidig kan rammestyringen være en barriere for at arbejde mere helhedsorienteret i kommunens indsatser.

Fælles for de mange helhedsorienterede og tværgående indsatser er, at de skaber en ny styringslogik og et nyt styringsbehov, der umiddelbart kan være vanskeligt at håndtere inden for den eksisterende rammestyring. For når man samler elementer fra socialområdet, børne- og uddannelsesområdet, sundhedsområdet, beskæftigelsesområdet mv. for i højere grad at kunne levere service med udgangspunkt i den enkelte borgers samlede behov, hvordan skal man så styre det?

Hvordan kan man arbejde med helhedsorienterede indsatser inden for rammestyringen?

VIVE udgav i 2018 en rapport om kommunale erfaringer med økonomistyring af tværgående løsninger. Et af fokuspunkterne i rapporten var, at det i forbindelse med helhedsorienterede og tværgående løsninger er vigtigt at fastlægge klare økonomistyringsprincipper, herunder klar ansvarsplacering af hhv. visitationskompetencen og betalingsforpligtelsen.

VIVE anbefaler ikke én model, men fremhæver, at hvis ikke tværgående indsatser bevilges og betales indenfor samme budgetramme, kan det være vanskeligt styre økonomien. VIVE’s rapport peger altså på, at det er nødvendigt at skabe en fælles forankret økonomi i en form for projektorganisering. Hvis ikke der afsættes en fælles økonomi, hvor den tværgående indsats har sine egne midler, kan fordelingen af økonomien blive en stor kilde til konflikt mellem eksisterende organisatoriske søjler. For hvilken søjle skal egentlig betale for en indsats, som i øvrigt ikke er den indsats, man i søjlen selv ville have valgt?

Udfordringerne kan ikke løses med ’quick fixes’

Allerede inden man når til de økonomiske diskussioner ift. de konkrete indsatser, vil der dog være opmærksomhed på den pose penge, der afsættes. For hvem skal finansiere og med hvor meget?

Ifølge Søren Serritzlew er der ingen nemme greb, der kan løse netop denne udfordring: "Det kræver mere end organisatoriske ’quick fixes’ at sikre helhedsorienteret styring; det kræver politisk vilje og lederskab".

Netop behovet for lederskab på både politisk og administrativt niveau samt organisatorisk og politisk mod fremhæves også i VIVES rapport. Her peger erfaringerne ret entydigt på, at forankringen af – og ejerskabet til – projekter med tværgående og helhedsorienteret sigte er helt central. Som organisation skal man ville det. Både politisk og administrativt. Og der skal opstilles en klar ramme, som projektet kan operere indenfor.

Samspil mellem tværgående projekt og budget- og styringsmodeller i søjlerne

Med rammestyringsbrillerne på skal det overvejes, hvordan man kan sikre et samspil mellem et tværgående projekt og de budget- og styringsmodeller, der er i spil i de organisatoriske søjler. Kan man skabe økonomiske incitamenter, der grundlæggende går to veje? Opad, så et tværgående projekt ikke kører af sporet og forlader de opstillede rammer. Og nedad, så økonomistyringen i søjlerne kan håndtere, at der er en visitationskompetence udenfor søjlen med adgang til at trække midler op fra søjlernes kasser.

Der er næppe én løsning på håndteringen af de udfordringer, som helhedsorienterede og tværgående projekter og løsninger skaber for rammestyringen. Men på baggrund af de erfaringer, der allerede er skabt i kommunerne, er det muligt at få rammestyringen til at fungere sammen med mere helhedsorienterede og tværgående projekter med udgangspunkt i den enkelte borgers behov.