12. juni 2019

Skal kursen ændres for velfærdsstatens udvikling?

Dansk politik har i mange år været underlagt et mål om balance på de offentlige finanser i 2025. Den målsætning betyder, at der ikke er råderum til den stigende velfærdsregning, der følger med markant flere ældre, højere velstand og stigende forventninger fra borgerne. Landspolitikerne har forskellige muligheder for at skabe råderum, men det kræver en grundlæggende diskussion af, hvordan fremtidens velfærdssamfund skal indrettes og finansieres.

Hvis det nye Folketing fortsætter ud af det økonomiske spor, som skiftende regeringer har fulgt de seneste år, så kommer velfærdssamfundet på lang sigt til at stå over for store udfordringer. Især det stærkt stigende antal ældre og deraf følgende stigende udgiftsbehov til sundhed og pleje gør det vanskeligt at leve op til målsætningen om, at de offentlige indtægter og udgifter skal balancere i 2025.

Det viser en ny Momentum-analyse, hvor det blandt andet fremgår, at der er plads til, at det offentlige forbrug kan vokse med 21,5 milliarder kroner frem mod 2025. Men allerede hvis man blot skal bevare nutidens serviceniveau, vil sundhedsvæsenet, plejeområdet, børne- og socialområdet, uddannelsessektoren og øvrigt offentligt forbrug sætte sig på 20,5 milliarder kroner. Og hvis man skal følge med de forventninger, der stiger i takt med at danskerne bliver rigere, så mangler der yderligere 16,5 milliarder kroner.

KurvediagramKurvediagram

Det gør det svært at prioritere i den offentlige økonomi, uden at det kan mærkes. Det forklarer økonomiprofessor på Aarhus Universitet Torben M. Andersen.

»Hvis der er områder, som sundhed, ældre, børnepasning eller andet, der skal have flere ressourcer, så er det meget svært at realisere, uden at man er nødt til samtidig at pege på andre udgiftsområder, man ikke vil prioritere så højt,« siger Torben M. Andersen.

Den analyse deler professor på Institut for Statskundskab på Aalborg Universitet Jørgen Goul Andersen, som dog også mener, at man bør tage hul på en diskussion af, om det er den rigtige målsætning, at den offentlige saldo skal gå i nul uden skattestigninger i 2025, da den er styrende for det økonomiske råderums størrelse. Han mener nemlig, at de danske politikere spænder sig selv og velfærdssamfundet for hårdt for, når de holder fast i balancepunktet i 2025.

»I og for sig er det beundringsværdigt, at de danske politikere har så stor selvdisciplin. Det er godt, at man holder styr på pengene, for de kan hurtigt forsvinde. Og man fik også de her mellemfristede beregninger, så man bedre kunne synliggøre, hvad de politiske beslutninger rent økonomisk ville betyde på 5 og 10 års sigt. Men det er gået lidt over gevind de seneste år, og nu i en sådan grad, at man kan risikere, at ældreservicen, folkeskole og daginstitutionerne simpelthen bliver for ringe,« siger Jørgen Goul Andersen.

Han mener derfor godt, at man kunne overveje at justere på indtægterne eller på, hvornår der skal være balance i de offentlige budgetter.

»Det er et politisk valg, og Det Økonomiske Råd har også flere gange været ude og påpege, at det er en selvvalgt grænse. Med de langtidsudsigter, vi har for de offentlige udgifter i Danmark, kunne vi faktisk godt rykke på det, hvis vi ville,« siger han.

Torben M. Andersen påpeger dog, at man har målsætningerne af en årsag, og derfor skal tænke sig nøje om, før man rykker på dem.

»Når der grundlæggende er en meget stærk politisk opbakning til den her type velfærdssystem, så er vi nødt til at have den ansvarlighed, at vi kan finansiere de velfærdsordninger, vi har. Vi kan godt i en kortere årrække køre med nogle underskud, men så får vi mere gæld, og det går ud over velfærden lidt længere fremme. Jeg ved godt, det nogle gange får skylden for at være en spændetrøje, men det er faktisk det modsatte, da det er for at sikre en ansvarlighed, så man ikke får zigzag-bevægelser i velfærdspolitikken,« siger Torben M. Andersen.

Rum til forskellige veje

Momentum har bedt DREAM-gruppen om at regne på, hvordan de økonomiske fremtidsscenarier kunne se ud, hvis man ser længere frem med 2035 som pejlemærke i stedet for 2025 og ændrer målsætningen om balance i den offentlige saldo i 2025. I DREAM-modellens grundforløb udgør det offentlige forbrug i 2019 24,6 procent af Danmarks bruttonationalprodukt (BNP), og det stiger til 24,7 procent i 2025. I Finansministeriets og DREAM-gruppens normale finanspolitiske fremskrivninger, regner man med, at det offentlige forbrug herefter skal stige med det, man kalder det fulde demografiske træk, hvor man både tager højde for, at der kommer flere ældre og øvrige forskydninger i befolkningssammensætningen og at man samtidig bruger flere penge, så man kan følge med befolkningens stigende forventninger.

Hvis man fra 2019 og i alle årene frem mod 2035 vil lade det offentlige forbrug følge det såkaldte fulde demografiske træk, vil det offentlige forbrug i 2025 udgøre 25,2 procent af BNP og 26,2 procent i 2035. I det scenarie ville man få et underskud på omkring 0,6 procent af BNP i 2025, og dermed et brud med budgetlovens underskudsgrænse. Og omkring 2035 kan underskuddet komme op på 1,6 procent af BNP, hvis man tager udgangspunkt i Finansministeriets seneste fremskrivning.

Men 26,2 procent i 2035 ligger pænt under tidligere toppe og kun 1.1 procentpoint over gennemsnittet for hele perioden 1980-2018, påpeger Jørgen Goul Andersen, der henviser til, at vi netop har gennemført de store pensions- og tilbagetrækningsreformer, for at der skulle være plads til ekstra serviceudgifter som følge af demografiske ændringer. Han peger på, at der er andre håndtag at skrue på, så der både bliver plads til et stigende offentligt forbrug og mulighed for at holde sig inden for loven.

»En procent af BNP er godt 20 mia. kroner. Det svarer i runde tal til de skatte- og afgiftslettelser, der er gennemført de seneste år. Mon ikke man vil kradse nogle af de penge hjem igen? Det kunne man nok godt finde på nogle måder, som selv Finansministeriets økonomer ikke ville blive sure over,« siger Jørgen Goul Andersen.

Han peger blandt andet på, at der nok vil komme klimaafgifter og afgifter på usunde fødevarer, ligesom man kan lade punktafgifter stige med de generelle prisstigninger i stedet for at låse dem i kroner og øre.

»Det er også en mulighed at opfylde alle økonomernes drøm og sætte ejendomsskatten i vejret. Men ud fra en politisk logik, så er det højrisiko at gøre. Alternativt kunne man vælge en løsning, som har stor politisk legitimitet, men er praktisk svær. Nemlig som i Sverige at lægge en skat på fortjeneste af salg af ejendom,« siger Jørgen Goul Andersen.

Torben M. Andersen peger også på skatter, som et afgørende håndtag, hvis politikerne vil skabe rum til øget forbrug.

»Man kan godt finde nogle flere finansieringskilder, men de store greb er jo taget med velfærdsreformen og tilbagetrækningsreformen. Og hvis man ikke ser markante skattestigninger, så er det prioriteringer inden for udgiftssiden som kommer på bordet,« siger Torben M. Andersen.

Han understreger samtidig, at der ikke er store beløb at hente på effektiviseringer bredt set i den offentlige sektor.

»Det er altid relevant løbende at tage stilling til, om man løser de rigtige opgaver og på den rigtige måde. Men man skal ikke tro, at der med et trylleslag ligger en løsning der. Generelt at forestille sig, at man inden for den offentlige sektor kan finde noget, der svarer til de beløb, det kræver at gå fra det flade til det stigende forløb, er ikke realistisk,« siger Torben M. Andersen.

Heller ikke brugerbetaling i eksempelvis sundhedsvæsenet tror nogen af de to professorer på som en vej til at skabe luft i den offentlige økonomi.

»At forestille sig det som en væsentlig finansiering er lidt svært, da den slags brugerbetaling meget markant vil vende den tunge ende nedad. Hvis man har alvorlige sundhedsproblemer, så har man typisk heller ikke ret meget indkomst, fordi man ikke er i stand til at arbejde. Og kommer der stor brugerbetaling, så siger det sig selv, at det kommer til at få nogle drastiske konsekvenser. Så hvis det skal være inden for velfærdssamfundet, som vi kender det, er det ikke en mulighed,« siger Torben M. Andersen.

Vækst i offentligt forbrug bliver nødvendigt

Der findes også muligheder indimellem det fulde demografiske træk, og et forløb, der er begrænset af målet om balance i 2025.

Som eksempel har DREAM-gruppen beregnet et forløb med en jævn udvikling i det offentlige forbrug, der ligger lidt under det fulde demografiske træk, hvor det offentlige forbrug vokser med omkring 34 milliarder frem mod 2025. I det forløb overholdes budgetlovens underskudsgrænse akkurat i 2025. Men på længere sigt, efterlader det stadig udsigt til betydelige underskud på op til 1 procent af BNP omkring 2035, hvis man lægger Finansministeriets fremskrivning til grund.

Kurvediagram

Der er ingen politikere, der har taget stilling til, hvor mange flere penge der skal bruges på velfærd efter 2025. Men det vil kræve en meget stram styring kun at bruge 24,7 procent af BNP i 2035, som man har udsigt til i 2025 på grund af målet om balance, og som også omtrent er det, der bliver brugt i dag. Det mener Torben M. Andersen.

»Så ender vi med en vækst, der ligger væsentligt under det såkaldte fulde demografiske træk. Det siger noget om det pres, der er på den offentlige sektor, og der kommer for store spænd imellem hvad folk forventer, og hvad der bliver leveret.«

Selvom det kan være svært at finde økonomisk rum til udvikling af velfærdssamfundet, som vi kender det i dag, så er det en vigtig opgave, hvis man vil sikre, at det fortsat skal være samfundsmodellen i Danmark. Torben M. Andersen peger blandt andet på, at man ikke bare kan ignorere, at danskernes forventninger til offentlig service stiger i takt med deres egen levestandard.

»Det er jo ikke sådan, at vi om de standarder, vi havde for 10, 15 eller 20 år siden, kan sige, at de var egentlig gode nok, så det er bare dem, vi skal have. Der er altid nye krav og allermest tydeligt på sundhedsområdet,« siger Torben M. Andersen.

Jørgen Goul Andersen peger samtidig på, at borgernes ønske om at købe sig til bedre service stiger, hvis tilbuddet fra det offentlige bliver for pauvert. Men det truer hele den universelle velfærdsmodel, hvis for stor en andel af befolkningen gør det.

»Det vil altid være muligt for den rigeste halve eller hele procent at købe sig til en bedre service, end det offentlige tilbyder. Men hvis du når op på, at de rigeste 20-30-40 procent overvejer at købe sig til noget bedre, så kan vi få en helt anden samfundsmodel,« siger Jørgen Goul Andersen.

Af Rasmus Giese Jakobsen, ragj@kl.dk, og Jens Baes-Jørgensen, jjr@kl.dk

Analyse: Jens Sand Kirk, KL’s Analyse- og Makroenhed

YDERLIGERE MATERIALE

  • LINK

    Prioritering af velfærden frem mod 2025 og derefter