Udgifter til specialundervisning og udsatte børn presser folkeskoler og ældrepleje

Kommunerne er tvunget til en voldsom økonomisk opbremsning på nogle områder, hvis de i de kommende år skal kunne leve op til regeringens krav om økonomisk nulvækst i den offentlige sektor under ét.

En ny KL-analyse viser, at udgifterne til specialundervisning og udsatte børn og unge er steget med henholdsvis 18 og 11 procent på blot to år – fra 2007 til 2009. Udgifterne på det tredje af de såkaldt specialiserede sociale områder, de handicappede og udsatte voksne, er også steget – med fem procent – i samme periode.

Til gengæld viser analysen, at der har været et fald i udgifterne – målt pr. borger i den relevante aldersgruppe – på henholdsvis 2 og 1,4 procent på ældreområdet og folkeskolen. Og udgifterne til dagtilbud for de 0-5-årige har været uænd-rede.

KL-formand og Rudersdal-borgmester Erik Fabrin mener,  den nye analyse dokumenterer, at serviceniveauet på de specialiserede områder er steget i de seneste år på bekostning af de store kerneydelser som ældreplejen, folkeskolen og daginstitutioner. Det er de kommunale ydelser, som den brede befolkning bruger mest i dagligdagen, og hvis den udvikling fortsætter, mener Erik Fabrin, at det vil betyde svigtende opbakning til velfærdssamfundet.

»Også i år har vi i min kommune haft et merforbrug på udsatte børn og unge. For de penge kunne vi altså have givet alle folkeskoleelever flere timers ekstra undervisning om ugen. Og hvis udgifterne på det specialiserede område bliver ved med at stige, vil konsekvensen jo blive, at vi skal spare store beløb på daginstitutioner, folkeskolen og ældreplejen, når vi samtidig stilles over for et krav om højst nulvækst,« siger Erik Fabrin.

Køge er en af de mange kommuner, som har haft en voldsom vækst i udgifterne på det specialiserede sociale område i de seneste år. Borgmester Marie Stærke (S) har derfor også skarpt fokus på området.

»Lad mig slå helt fast, at det specialiserede område kan og skal styres. Vi skal passe på med at acceptere, at det er et område, hvor udgifterne bare vil blive ved med at stige, som nogle faglige organisationer blandt andet hævder. Hvis vi accepterer det, vil det blot gå ud over normalområder som folkeskolen og daginstitutioner,« siger Marie Stærke og tilføjer:

»Som skatteyder og borger kan jeg godt forstå, at man finder det skævt, når vi bruger 120.000 kroner om måneden på et utilpasset barn, som vi må anbringe i en døgninstitution, mens vi kun bruger 77.000 kroner om året på et barn i folkeskolen.«

Marie Stærke mener, at kommunalpolitikerne har et stort ansvar for at styre området ved at give nogle klare udmeldinger på, hvilket serviceniveau kommunen skal ligge på. Dermed ved embedsmændene, hvad de har at forholde sig til, når de behandler de konkrete sager.

I Kalundborg Kommune er udgifterne alene til udsatte børn og unge steget med cirka 10 procent om året i de seneste to år. Og den nyvalgte borgmester Martin Damm (V) har sat et klart mål om, at der skal bedre styr på udgifterne.

»Det specialiserede område har spist hele væksten i den periode, hvor der har været plads til vækst i budgettet. Og så kan man næsten regne ud, hvordan det vil gå ud over skoler, daginstitutioner og ældrepleje i en situation med nulvækst, hvis vi ikke får styr på økonomien på det specialiserede område,« siger Martin Damm.

Han har derfor blandt andet bedt sine embedsmænd gennemgå alle sager med udsatte børn og unge for at sikre, at børnene får den rette behandling til den rette pris.

»Vi tager vores forpligtelse over for børnenes trivsel meget alvorligt, men vi skal også have øje for økonomien, når vi behandler en sag. Vi har eksempelvis slet ikke været dygtige nok til at spørge kritisk til prisen, når vi anbringer børn på døgninstitutioner,« siger Martin Damm.

Det er en del af den økonomiaftale, som KL indgik med regeringen i sommeren 2009, at kommunerne skal bremse udgiftsvæksten på det specialiserede område. Og KL-formand Erik Fabrin mener, at der er sket en betydelig holdningsændring hos kommunalpolitikerne.

»Der er sket et fantastisk holdningsskifte. Da KL holdt det årlige kommunaløkonomiske forum i januar i år, gik diskussionerne kun på, hvordan vi skal styre det specialiserede. Da vi stod til den samme konference året før, var det kontroversielt overhovedet at diskutere, om vi kan styre området,« siger Erik Fabrin.

Vi vil have en diagnose

Men hvorfor stiger udgifterne til primært specialundervisning og udsatte børn og unge så kraftigt i disse år? Sagkundskaben kan ikke levere noget entydigt svar, men en mulig forklaring er, at priserne på ydelserne er steget voldsomt.

Det er også en af de forklaringer, som Karin Kildedal, lektor i socialt arbejde ved Aalborg Universitet, tror mest på. Hun mener, at mange kommuner er for dårlige til at gennemskue, om de får den tilstrækkelige kvalitet for de penge, de betaler, når de skal anbringe et barn eller en ung. Og når eksempelvis opholdssteder forlanger højere priser, betaler kommunerne relativt ukritisk.

»Det er meget kompliceret at undersøge pædagogisk faglighed på et opholdssted, og hvis man som almindelig socialrådgiver står med en 12-årig, som har splittet alt muligt ad og skal anbringes, bliver du jo nødt til at betale prisen for en plads. Der er ikke faglighed nok i kommunerne til at vurdere sammenhængen mellem pris og kvalitet i anbringelsesstederne, og derfor er området løbet løbsk,« siger Karin Kildedal.

Hun mener derfor også godt, det kan lade sig gøre for kommunerne at bremse væksten i udgifterne til udsatte børn og unge:

»Jeg tror faktisk godt, at man kan holde udgifterne i ro. Men det kræver, at man virkelig satser på at styrke de faglige miljøer i kommunerne, blandt andet gennem et bedre samspil mellem forskningen og den virkelige verden. I dag ved vi for lidt om, hvad der virker, og de faglige vurderinger af anbringelsessteder sker på et alt for ukvalificeret grundlag.«

Niels Egelund, professor på Danmarks Pædagogiske Universitetsskole, peger på en anden mulig forklaring på, hvorfor de kommunale udgifter til specialundervisning og udsatte børn bare stiger og stiger.

»Der er nogle tendenser i tiden, som betyder en stigende diagnosticering og sygeliggørelse af almindeligt forekommende problematikker. Der er ganske enkelt kommet flere diagnoser og dermed sat navn på en række normale variationer af menneskelig adfærd. Den sygeliggørelse er dybt, dybt problematisk, og det er virkelig nødvendigt at undersøge nærmere og komme til livs,« siger Niels Egelund.

Han mener blandt andet, at mange forældre gerne vil have en diagnose på deres barn, hvis poden er problematisk. Dermed bliver forældrene og hjemmet ”frikendt” for at have gjort noget forkert. Og samtidig er en diagnose en direkte adgangsbillet til hjælp fra det offentlige:

»Vi ved fra en undersøgelse, at hvis du har to børn med den samme problematik, hvor den ene har en diagnose, og den anden ikke har, har ham med diagnosen dobbelt så stor chance for at få specialundervisning eller et andet tilbud uden for det normale system.«

Bettina Post, formand for Dansk Socialrådgiverforening, er enig i, at en del af forklaringen på de stigende udgifter kan være, at flere børn får diagnoser:

»Men jeg tror ikke rigtigt, at nogen har fast grund under fødderne, når de byder på forklaringerne på, hvorfor kommunerne år efter år sprænger budgetterne på dette område, selv om budgetterne bliver større hvert år,« siger Bettina Post.

Derfor opfordrer Bettina Post også de enkelte kommunalbestyrelser til at blive klogere på, hvorfor deres budgetter ikke holder. Hun er også med på, at kommunerne går de enkelte sager igennem for at se, om der kan spares noget. Men hun tror ikke på, at der er meget at hente:

»Hvis man gennemgår samtlige sager, risikerer man, at man ikke kun finder besparelser, men også ekstra udgifter, fordi der vil vise sig sager, hvor folk har krav på en bedre ydelse,« siger Bettina Post.

Kirsten Ketscher, professor i socialret ved Københavns Universitet, mener heller ikke, at kommunerne har ret store muligheder for at spare på eksempelvis udgifterne til udsatte børn og unge, fordi serviceloven betinger, at man tilbyder de ydelser, der er til barnets bedste:

»Kommunerne skal selvfølgelig ikke bruge flere penge end nødvendigt, men jeg vil jo altid gå ud fra, at kommunerne ikke ødsler med borgernes penge. Og hvis man ellers følger lovens krav i dag og gør tingene til barnets bedste, er der ikke meget plads at bevæge sig på,« siger Kirsten Ketscher, som dog erkender, at det dyreste tilbud til de udsatte børn ikke nødvendigvis er det bedste.

KL-formand Erik Fabrin er ikke i tvivl om, at stigningen i de kommunale udgifter på det specialiserede område i de seneste år er et udtryk for, at kommunerne har hævet serviceniveauet. Han henviser blandt andet til, at antallet af anbragte børn har ligget ret konstant i årevis, og kommunernes øgede udgifter på området derfor må skyldes, at der er brugt flere penge på det enkelte barn.

»Derfor er det også helt legitimt, hvis kommunalbestyrelsen beslutter at nedsætte serviceniveauet eller omlægge indsatsen. Jeg ved for eksempel, at mange kommuner fokuserer på at finde alternative løsninger for børnene i nærområdet. Det er en billigere og ofte bedre indsats for barnet, fordi det så kan bevare kontakten til blandt andet skole og kammerater,« siger Erik Fabrin.