20. februar 2020

Fortsat investeringsefterslæb i offentlige bygninger og anlæg

Ved opbygningen af den moderne velfærdsstat skete der en stor opbygning af offentlige bygninger og anlæg. Efterfølgende faldt de offentlige investeringer og lå i over to årtier lavere end den løbende slid og ælde. Et højere investeringsniveau siden finanskrisen har kun indhentet en lille del af det tabte, så der er stadig et stort investeringsefterslæb for offentlige bygninger og anlæg.

Negative nettoinvesteringer i over tyve år

Investeringer i bygninger og anlæg i offentlig forvaltning og service var i mere end tyve år lavere end nedslidningen og forældelsen af den eksisterende bygningsmasse, jf. figur 1. Således var de offentlige nettoinvesteringer negative i alle år bortset fra ét i perioden 1981-2003, og de lå gennemsnitligt på -0,4 pct. af BNP. Et større offentligt investeringsniveau siden finanskrisen har kun i begrænset omfang kunne kompensere for denne mangeårige slid og ælde. Nettoinvesteringer beregnes her som årets bruttoinvesteringer fratrukket afskrivninger på de eksisterende bygninger og anlæg. Denne opgørelse af offentlige bygninger og anlæg vedrører offentlig forvaltning og service, så dermed indgår ikke offentlige selskaber mv. drevet på markedsmæssige vilkår. Det drejer sig fx om Ørsted, Storebæltsforbindelsen, Metroselskabet og Øresundsbroen.

I takt med de negative nettoinvesteringer var afskrivningerne også faldende – især fra starten af 80’erne og frem til midten af 90’erne. Dette skyldtes den faldende udvikling i bygningsmassens værdi forårsaget af de negative nettoinvesteringer. I takt med de aftagende afskrivninger blev nettoinvesteringerne i bygninger og anlæg mindre negative, selvom bruttoinvesteringerne ikke ændrede sig meget. Da bruttoinvesteringerne også steg en anelse i midten af 00’erne til omtrent samme niveau som afskrivningerne, stabiliserede nettoinvesteringerne sig omkring nul i årene 2004-2011. I denne periode udgjorde både afskrivninger og bruttoinvesteringer i offentlige bygninger og anlæg gennemsnitligt 1,4 pct. af BNP.

Bruttoinvesteringerne steg til at ligge på gennemsnitligt 1,9 pct. af BNP i årene 2012-2018, mens afskrivningerne fortsat lå på 1,4 pct. af BNP samtidig med at være faldende. Nettoinvesteringerne blev derfor positive i denne senere periode og lå i gennemsnit på 0,6 pct. af BNP. Dette har medført en mindre genopbygning af den offentlige beholdning af bygninger og anlæg, men kun til at bringe den op til niveauet sidst i 90’erne, jf. figur 2 nedenfor.

Figur 1. Offentlige investeringer i bygninger og anlæg

Anm.: Der vurderes især at være en øget usikkerhed ved tallene for de offentlige investeringer før 1993. Afskrivninger er det nationalregnskabsmæssige ’forbrug af fast realkapital’, der adskiller sig fra afskrivninger i virksomhedsregnskaber ved ikke at indeholde omvurderinger.

Kilde: Danmarks Statistik og ADAM’s databank

Bygninger og anlæg holdt ikke trit efter opbygning af velfærdsstat

Perioden med de negative nettoinvesteringer kom i kølvandet på en høj offentlig investeringsaktivitet i bygninger og anlæg i 60’erne og 70’erne, jf. figur 1. Nettoinvesteringerne udgjorde gennemsnitligt 1,6 pct. af BNP i årene 1966-1980. Dette pæne niveau for nettoinvesteringerne skal ses i lyset af, at velfærdsstaten, som vi kender den, især blev opbygget i denne periode. Det offentliges andel af beskæftigelsen steg således fra 11,6 pct. i 1966 til 27,4 pct. i 1981. I 2018 var 27,8 pct. beskæftiget i offentlig forvaltning og service. Nettoinvesteringerne i 1966-1980 var gennemsnitligt sammensat af både et højt niveau for bruttoinvesteringerne på 2,8 pct. af BNP samt et lavt niveau for afskrivningerne på 1,2 pct. af BNP.

De positive nettoinvesteringer fra midten af 60’erne og frem til starten af 80’erne fik den samlede offentlige bygnings- og anlægsmasse til at stige mærkbart, jf. figur 2. Ved udgangen af 1966 udgjorde nettobeholdningen af offentlige bygninger og anlæg en størrelse svarende til 37,0 pct. af BNP. Over de næste 15 år steg denne størrelse med 14,5 pct.point, så den i 1981 udgjorde 51,5 pct. af BNP. Som følge af de efterfølgende mere end tyve års negative nettoinvesteringer faldt værdien af bygnings- og anlægsmassen til et lavere niveau end i midten af 60’erne. Nettobeholdningen af bygninger og anlæg i offentlig forvaltning og service lå således på 33,6 pct. af BNP i 2004. Som følge af de senere års positive nettoinvesteringer er beholdningen steget til 35,4 pct. af BNP i 2018, hvilket dermed stadig er lavere end i sidste del af 60’erne.

Figur 2. Offentlige bygninger og anlæg, nettobeholdning ultimo året

Anm.: Ændringer i nettobeholdningen udgøres af nettoinvesteringerne samt omvurderinger, da beholdningen opgøres i genafskaffelsespriser. Derudover korrigeres der for tab ved katastrofer, fx forårsaget af kraftige vejrfænomener.

Kilde: Danmarks Statistik

Kraftigt investeringsfald i start 80’erne

Hvis der ses på den reale udvikling i de offentlige bygge- og anlægsinvesteringer, ses omtrent samme mønster som ved betragtning af niveauet i pct. af BNP, jf. figur 3. Fra 1966 til 1971 var der en markant realvækst i bruttoinvesteringerne på 84 pct., svarende til gennemsnitligt 13,0 pct. om året. Den reale udvikling er udviklingen korrigeret for prisudvikling, så beløbsstørrelserne kan sammenlignes over tid. Fra det høje niveau i 1971 faldt investeringsniveauet lige så markant tilbage de næste tyve år. Fra 1971 til 1991 var der således en nedgang på 79 pct., svarende et årligt fald på 7,4 pct. i gennemsnit. Den mest kraftige tilbagegang skete ifm. anden oliekrise, hvor investeringerne blev halveret fra 1979-1982 med et gennemsnitlig årligt fald på 20,6 pct.

Fra bunden i 1991 steg de offentlige bygge- og anlægsinvesteringer gradvist over de næste tyve år. Frem til 2011 var der en gennemsnitlig årlig vækst på 2,8 pct., svarende til en samlet stigning på 75 pct. Denne samlet set pæne fremgang skal dog ses i lyset af det lave udgangspunkt. Frem til 2014 tog investeringerne så et hop op igen med en stigning på 42 pct. Efterfølgende har der så været en mindre tilbagegang på 12 pct.

Afskrivningerne fulgte bruttoinvesteringerne op frem til starten af 70’erne. Fra starten af 80’erne og frem er afskrivningerne faldet gradvist i takt med, at beholdningen af bygninger og anlæg er blevet udhulet som følge af det lavere investeringsniveau samt tidligere års afskrivninger.

Figur 3. Offentlige investeringer i bygninger og anlæg

Anm.: Forskel mellem bruttoinvesteringer og afskrivninger kan i denne figur ikke bruges som et udtryk for nettoinvesteringernes størrelse, da kædede værdier ikke kan subtraheres direkte.

Kilde: Danmarks Statistik og ADAM’s databank

Et øget antal borgere vil medføre en større efterspørgsel på offentlig service og et øget slid på infrastrukturen. Derfor vil det være relevant at betragte de offentlige bygge- og anlægsinvesteringer opgjort pr. indbygger, jf. figur 4. Da befolkningen har været stigende, giver det en ringere udvikling. Realvæksten i bruttoinvesteringerne fra 1966 til 1971 var dermed 77 pct. svarende til 7 pct.point lavere, når der tages højde for den stigende befolkning. Det efterfølgende fald fra 1971 til 1991 bliver dog kun marginalt større efter korrektion for befolkningsvæksten. Det ligger således stadig på 79 pct. afrundet. Stigningen i de efterfølgende tyve år fra 1991 til 2011 bliver mindsket med 13 pct.point til 62 pct. Både den større stigning 2011-14 og faldet 2014-18 bliver mindsket med 2 pct.point, når der korrigeres for vækst i befolkningen. Stigningen reduceres til 40 pct., mens faldet stiger til 14 pct.

Figur 4. Offentlige investeringer i bygninger og anlæg pr. indbygger

Kilde: Danmarks Statistik og ADAM’s databank

Faldende kommunale investeringer per borger

Kommunernes anlægsudgifter, der opgør kommunernes investeringer i bygninger, anlæg m.m., har ligget omtrent uændrede de seneste seks regnskabsår 2013-18, jf. figur 5. Samlet har der dog været et fald på 2,1 pct. fra 2013 til 2018 opgjort i fast pris- og lønniveau, svarende til et fald på 0,4 pct. om året i gennemsnit. I 2007, det første år efter kommunalreformen, lå anlægsudgifterne på samme niveau som i 2013. I enkelte år har der været et noget større anlægsniveau. Især i 2008 og 2012 var niveauet højere med hhv. 10,2 og 9,0 pct. højere anlægsudgifter end i 2018. Anlægsbudgettet for 2019 ligger 7,7 pct. lavere end i 2018. Budgettet for 2020 ligger højere, men det er stadig 3,9 pct. lavere end i 2018. Tal i dette afsnit baseret på kommunale regnskaber afviger fra tallene i første del af artiklen, som var fra nationalregnskabet. Forskelle kan henføres til både afgrænsning af indhold samt typer af investering. Således kan kommunernes anlægsudgifter udover bygninger og anlæg også indeholde andre typer af investeringer.

Figur 5. Kommunernes skattefinansierede anlægsudgifter

Kilde: De kommunale regnskaber for årene 2007-18 og kommunale budgetter for årene 2019-20.

De kommunale anlægsudgifter er som de samlede investeringer oplagte at betragte pr. indbygger, da flere indbyggere giver et behov for at investere yderligere i den offentlig infrastruktur og faciliteter. Når der tages højde for den stigende befolkning, er der en nedgang i anlægsudgifterne på 5,1 pct. fra 2013 til 2018. Dette svarer til et fald på gennemsnitligt 1,0 pct. om året.

Faldet fra årene 2008 og 2012 frem til 2018 øges ligeledes, så anlægsudgifterne pr. indbygger er hhv. 14,1 og 11,4 pct. lavere i 2018 end i de to tidligere år. Når der tages højde for befolkningsvæksten, bliver nedgangen i budgetårene også større. Således står de kommunale investeringer i bygninger og anlæg m.m. i 2019 og 2020 til at blive hhv. 8,1 og 4,7 pct. lavere pr. indbygger end i 2018.

Figur 6. Kommunernes skattefinansierede anlægsudg. pr. indbygger

Kilde: De kommunale regnskaber for årene 2007-18 og kommunale budgetter for årene 2019-20. Befolkningstal og befolkningsfremskrivning fra Danmarks Statistik.

 

Se flere artikler fra nyhedsbrevet her