09. oktober 2019

Danmarks offentlige finanser er i god form

Den seneste uges tid har Finansministeriet og senest de økonomiske vismænd offentliggjort nye og spændende redegørelser. Hvad fortæller de os om de offentlige finanser og den forestående evaluering af budgetloven?

Sammen med fremsættelsen af regeringens finanslovforslag blev der onsdag den 2. oktober offentliggjort et opdateret 2025-forløb, hvor Finansministeriet har opdateret beregningen af råderummet frem mod 2025. De økonomiske vismænd har efterfølgende den 8. oktober offentliggjort deres halvårlige rapport om dansk økonomi. I denne rapport har vismændene bl.a. lavet nye beregninger af finanspolitikkens holdbarhed og givet budgetloven et eftersyn. Disse ting zoomes der ind på i det følgende.

Vismændenes rapport indeholder desuden også den sædvanlige halvårlige konjunkturvurdering. Hovedtrækkene i den er beskrevet nærmere i artiklen Vismændenes syn på dansk økonomi og de offentlige finanser

Regeringens opdaterede 2025-forløb og det økonomiske råderum

Med finanslovforslaget for 2020 er der lagt op til en realvækst i det offentlige forbrug på 6½ mia. kr. i 2020 svarende til 1,3 pct. Tilbage står således et råderum frem mod 2025 på 28 mia. kr. målt ift. 2020. Det er en reduktion på ½ mia. kr. i forhold til Finansministeriets tilsvarende opgørelse fra august i år. Ændringen dækker for det første over, at det offentlige forbrug på finanslovforslaget for 2020 ligger højere end forudsat i august måned. Det trækker råderummet 2¼ mia. kr. ned. I modsat retning trækker, at en række finansieringsforslag på finanslovforslaget med stigende profil øger råderummet med 1¾ mia. kr.  frem mod 2025.

Tabel 1. Ændringer i finanspolitisk råderum fra Opdateret 2025-forløb, august 2019 til oktober 2019, mia. kr. 2020-priser

 

2025

Opdateret 2025-forløb, august 2019

28¾

Fremrykket udmøntning af det finanspolitiske råderum

-2¼

Virkning af øvrige prioriteringer på finanslovforslaget for 2020

 1¾

Opdateret 2025-forløb, oktober 2019

28

Ændringer i alt i forhold til august 2019

½

Anm.: Det finanspolitiske råderum er målt som den beregningsteknisk mulige vækst i det offentlige forbrug ekskl. afskrivninger inden for de gældende udgiftslofter og målet om strukturel balance i 2025. Råderummet opgøres aktuelt ift. udgiftsniveauet i 2020 i 2020-priser. Tal er afrundet til nærmeste kvarte milliard. Grundet afrundinger kan der være afvigelser mellem summen af delkomponenter og totalen. Råderummet er opgjort med usikkerhed, som er stigende ud i tid. Kilde: Finansministeriet, Opdateret 2025-forløb: Grundlag for udgiftslofter 2023, tabel a i boks 1.2.

Det tilbageværende råderum på 28 mia. kr. giver mulighed for en gennemsnitlig årlig realvækst i det offentlige forbrug på 1,1 pct. i årene 2021-2025.

I årene 2021-2025 kan det demografiske træk opgøres til ca. 15 mia. kr. svarende til 0,6 pct. årligt. Det efterlader et relativt begrænset råderum til nye initiativer og til at møde borgernes stigende forventninger og behov.

Danmarks finanspolitik er overholdbar

De økonomiske vismænd har i deres netop offentliggjorte halvårsrapport foretaget en ny vurdering af finanspolitikkens holdbarhed. De når frem til, at finanspolitikken er så holdbar, at det rent hypotetisk kunne muliggøre, at man øger de offentlige udgifter eller sænker skatterne permanent med 1,8 pct. af BNP svarende til mere end 40 mia. kr., jf. tabel 2. Det resultat er en fordobling i forhold til en lignende beregning i rapporten fra foråret 2018. Det er samtidig ca. 3½ gange så meget som i vismandsrapporten fra efteråret 2016, hvor vismændene betegnede Danmarks finanspolitik som ”mærkbart overholdbar”. I regeringens opdaterede 2025-opgørelse, er Finansministeriet også nået frem til, at finanspolitikken er overholdbar. Finansministeriets holdbarhedsindikator er dog med 1 pct. af BNP kun godt halvt så stort som vismændenes 1,8 pct. af BNP.

Tabel 2. Sammenligning af forskellige opgørelser af holdbarhedsindikatoren

 

Pct. af BNP

Finansministeriet, oktober 2019

1,0

DØR, efterår 2019

1,8

DØR, forår 2018

0,9

DØR, efterår 2016

0,5

Selvom der er markante forskelle på vismændenes og Finansministeriets opgørelser af holdbarhedsindikatoren efterlader tallene dog ikke meget tvivl om, at de offentlige finanser i Danmark er i god form og ganske solidt fremtidssikrede.  

Det er dog vigtigt at holde sig for øje, at beregningerne er forbundet med ret stor usikkerhed. Én ting er, at man under en række forudsætninger kan regne sig frem til, at udgifterne kunne sættes op eller skatterne sættes ned med over 40 mia. kr., men det er ikke det samme som, at det er praktisk muligt eller fornuftigt.

I vismændenes pressemeddelelse konstaterer overvismand Michael Svarer da også, at ”Den positive finanspolitiske holdbarhed skyldes primært overskud, der forventes efter 2040, og giver således ikke anledning til at ændre finanspolitikken her og nu”. Overvismanden har ret i, at de store overskud i DØRs beregning først indtræffer om et par årtier. Alene derfor bør der udvises en tilbageholdenhed med at bruge af pengene her og nu. Budgetlovens krav om, at underskuddet på den strukturelle saldo ikke må overstige ½ pct. af BNP sætter desuden også en stram begrænsning på, hvor meget udgifterne kan øges her og nu.

En løsning kunne være, at man fremrykker en del af betalingen af skatten på arbejdsmarkedspensioner og anden pensionsopsparing, så disse indtægter indgår de nærmeste år i stedet for at vente på, at skatter kommer hjem den dag pensionen udbetales? Det kan i princippet godt løse problemet med budgetlovens underskudsgrænse her og nu, fordi en fremrykning af pensionsskatten kunne forbedre den offentlige saldo nu. Omvendt vil den så mindske de forventede store overskud i fremtiden.

Umiddelbart kan det virke tillokkende med en fremrykning af de udskudte pensionsskatter, men her må man må så stille spørgsmålet om, der i givet fald kan skaffes den nødvendige arbejdskraft. Her er svaret ikke entydigt positivt, især ikke hvis der er tale om meget store løft af det offentlige forbrug, da fx ældreplejen står overfor betydelige rekrutteringsudfordringer de kommende år.

Budgetloven og de finanspolitiske rammer

Vismandsrapporten indeholder et godt og interessant kapitel om budgetloven og de finanspolitiske rammer. Det er meget godt timet henset til, at regeringen planlægger at fremsætte lovforslag om en revision af budgetloven i 2. halvdel af februar 2020.

Vismændene anbefaler, at der i forbindelse med revisionen af budgetloven bør gives mulighed for små og midlertidige overskridelser af budgetlovens underskudsgrænse. Det gør de med henvisning til, at finanspagten tillader dette. Anbefalingen skal ses i sammenhæng med, at der knytter sig usikkerhed til skønnet for den strukturelle saldo. Denne usikkerhed i kombination med den meget absolutte håndhævelse af underskudsgrænsen kan have den konsekvens, at der må gennemføres tiltag, som er unødvendige. Vismændene fremhæver f.eks. skønnet for den strukturelle saldo i 2016. Ved fremlæggelsen af finanslovforslaget for 2016 skønnedes et underskud på den strukturelle saldo på 0,7 pct. af BNP. For at overholde finanslovens underskudsgrænse på 0,5 pct. af BNP var det derfor nødvendigt med stramninger, og udgiftslofterne skulle nedsættes med 3 mia. kr. Senere blev Finansministeriets skøn gradvist opjusteret til et overskud på 0,4 pct. af BNP, jf. figur 1.

Figur 1. Udviklingen i Finansministeriets skøn for strukturel saldo i 2016

Kilde: Økonomisk Redegørelse for de anførte tidspunkter, dog Konvergensprogram 2019 for så vidt angår april 2019, idet der ikke blev offentliggjort en Økonomisk Redegørelse i maj 2019 pga. folketingsvalget.

Vismændene finder bl.a. også, at mulighederne for et flerårigt perspektiv i budgetloven bør diskuteres. Det er positivt, men det kobles desværre noget misforstået sammen med forskellige sanktionsregler for service og anlæg, hvorfor der lægges op til en diskussion af, om reglerne for sanktioner for service- og anlægsudgifter skal sidestilles. Her ville lidt mere refleksion over tingenes sammenhæng have været på sin plads. For det første forholder det sig sådan, at den kommunale anlægsramme er blevet reduceret betragteligt som følge af skiftende regeringers pres for at få reduceret niveauet for de offentlige investeringer. Overskridelserne på anlæg afspejler således ikke et øget udgiftsniveau, men derimod, at det ikke er lykkedes at nedbringe anlægsudgifterne i takt med en faldende anlægsramme. For det andet er serviceudgifter og anlægsudgifter to meget forskellige størrelser. Serviceudgifterne har en stabil udvikling over tid, mens anlægsudgifterne er bundet op på konkrete projekter i de enkelte kommuner og varierer betydeligt over tid.

Det overses ofte, at de største opstramninger af den kommunale økonomi skete flere år inden budgetlovens første udgiftslofter i 2014, og mange af tiltagene var desuden allerede igangsat året inden sanktionsreglerne i 2011. Kommunerne reducerede fx serviceudgifterne med over 2½ mia. kr. fra regnskab 2009 til 2010 og fortsatte med yderligere reduktioner i 2011. Det er således stærkt misvisende, når det fra tid til anden fremstilles som om, at kommunernes økonomiske ansvarlighed nærmest alene er betinget af budgetloven og økonomiske sanktioner. Vismændene er kommet en anelse på sporet af, at andre forhold end sanktioner ligger bagom udviklingen. Vismændene konstaterer fx, at man i regionerne har kunnet spore samme tendens i 2011 som i kommunerne, selvom der først indførtes sanktioner overfor regionerne i 2013. Vismændene finder da også, at det er med til at understrege, at udviklingen ikke alene kan forklares ved ændrede sanktionsregler. Vismændene peger bl.a. på forhold som øget fokus på økonomistyring i offentlige institutioner efter store budgetoverskridelser i slutningen af nullerne, hvor udgifterne var nået op på et højt niveau, der sammen med krisebevidstheden gjorde det lettere at holde igen på de offentlige udgifter.

Ser man på udgiftsudviklingen i de forskellige dele af den offentlige sektor over det seneste årti, så kan der ikke være tvivl om, at kommunerne har taget førertrøjen i økonomisk ansvarlighed. Når kommunerne ønsker en mere fleksibel budgetlov, så handler det ikke om at give slip på den økonomiske ansvarlighed. Det handler grundlæggende om at få mindsket de negative sideeffekter, som budgetloven har.

Evalueringen af budgetloven har ladet vente på sig efter den seneste udskydelse og et mellemliggende folketingsvalg, men med det nye lovprogram er der lagt op til en revision i februar 2020. KL vil i mellemtiden arbejde for, at justeringerne giver en mere fleksibel budgetlov.

 

Se flere artikler fra nyhedsbrevet her