10. oktober 2018

Forsvinder jeres økonomiske råderum ved brug af budgettildelingsmodeller?

Små justeringer i demografimodeller kan få store økonomiske konsekvenser for kommunernes budgetter. Mange kommuner kan derfor med fordel give modellerne et eftersyn.

En stor andel af kommunernes udgifter styres gennem budgettildelingsmodeller. Derfor har selv små justeringer i modellerne ofte store økonomiske konsekvenser for budgettet. Samtidig er der stor forskel på, hvordan kommunerne har indrette demografimodellerne. I lyset af de demografiske forandringer er det derfor vigtigt at have fokus på, om modellerne er i overensstemmelse kommunens styringsintentioner.  

Store demografiske ændringer

Nedenstående figur viser, at alle kommuner de næste mange år vil opleve en markant forskydning i befolkningens alder. Det er især antallet af ældre danskere, der vokser markant i de kommende år.

I år 2025 vil der alene være en tilgang på ca. 90.000 ældre over 80 år. Samtidig oplever mange kommuner i disse år et fald i antallet af skolebørn (6-16-årige) samt en stigning i antal 0-5-årige.

 

En tidligere KL kortlægning af kommunernes demografimodeller viser, at kommunerne i udbredt grad anvender demografimodeller på de tre største serviceområder skole-, dagtilbud- og ældreområdet.

Ud af 80 kommuner anvender ca. 95 pct. af kommunerne demografimodeller på disse tre områder.

De resterende kommuner har valgt ikke at anvende demografimodeller, fordi de fx ser demografi på linje med andre forhold, der påvirker udgifterne. I de tilfælde håndteres ændringer i antallet af ældre, som en del af rammestyringen.

Det kan bl.a. ske ved indførelse af nye løsninger, øget brug af velfærdsteknologi og rehabilitering, så en større andel af de ældre bliver selvhjulpne og dermed mindre plejekrævende.

Enkelte steder er det politisk besluttet at indføre en asymmetrisk demografimodel på de store kommunale serviceområder, så der automatisk korrigeres for faldende demografi på fx dagtilbud- og skoleområdet, mens stigning lægges op til politisk behandling.

Dermed bliver demografiændringer en del af den løbende prioritering på lige fod med andre områder af den kommunale økonomi.

De markante forskydninger i befolkningens alder er meget forskellige fra kommune til kommune, ligesom der er stor forskel på, hvordan kommunerne håndterer forskydningerne i budgettildelingsmodellerne.

Det understreger behovet for at se på demografimodellerne og overveje brugen af dem, så det sikres, at modellerne ikke i unødig grad indskrænker kommunalbestyrelsernes økonomiske råderum.

Store forskelle i udformningen af modellerne og enhedsbeløb

En gennemgang af flere kommuners tildelingsmodeller vidner om store forskelle i modellerne og deres kompleksitet.

Det kommer blandt andet til udtryk på ældreområdet, hvor der er stor forskel på, hvordan der tages højde for den forbedrede sundhedstilstand og middellevetid, rehabiliteringseffekter, arbejdskraftsbesparende teknologier, effektiviseringer mv.

Hertil kommer hvilke dele af servicen, der reguleres af demografimodellen (hvilke områder demografireguleres og hvilke er en fast ramme?), hvilket grundlag man anvender for de variable udgifter (visiterede timer, leverede timer mv.), hvor ofte der foretages genberegning af parametrene i modellerne, om der efterreguleres mv.

Ifølge Bo Panduro, Partner i Index100 så er der stor forskel på, hvad én ekstra ældre på fx. 70 år, 80 år eller 90 år udløser som følge af de forskellige demografimodeller i kommunerne.

I KORA´s undersøgelse fra 2013 af 53 kommuners enhedspriser fandt vi blandt kommunerne både beløb på 14.000 kr. og på 65.000 kr. ved én ekstra 80-årig i befolkningen, og jeg ser stadig aktuelle eksempler på den samme spændvidde. Samtidig er det ved et eventuelt valg af anvendelse af demografimodeller i ældrebudgetterne værd at overveje, om en proportional fremskrivning er den rigtige, eller om der skal indregnes sund aldring mv. De ældre forbruger gennemsnitligt færre hjemmehjælpstimer over tid, fx er de 80-åriges gennemsnitlige forbrug faldet med knap 20 procent over de seneste fem år”.

Budgettildeling er ikke teknik, men baseret på en række valg

Forskelle i kommunernes tildelingsmodeller er i høj grad udtryk for traditioner og historiske valg. Der kan være en risiko for, at tildelingsmodellerne "forsvinder" fra prioriteringsdebatten, fordi det betragtes som et rent teknisk redskab til at fremskrive et uændret serviceniveau er.

Men modellerne hører i høj grad hjemme i prioriteringsdebatten, og derfor bør de løbende revurderes, så de er i overensstemmelse med den politiske prioritering.  

De forskellige valg og forudsætninger i tildelingsmodellerne bør løbende tages op til revision.  Det handler om følgende:

  • Skal kommunen have en demografimodel? Eller skal det være en del af rammestyringen?
  • Hvilke områder skal der demografireguleres på, og behandles områderne ens – både når demografien stiger og falder?
  • Skaber demografimodellen råderum for politikerne?
  • Hvilke delområder under hvert serviceområde indgår i demografimodellen og hvilke gør ikke?
  • Hvilke aldersintervaller anvendes i modellen, og hvilken betydning har det, når man ser på den fremtidige befolkning?
  • Skal demografimodellen alene fremskrive det eksisterende udgiftsniveau med en stigende mængde – og er der råd til det?
  • Hvilken forudsætning indgår i modellen om bl.a. dækningsgrad (andel ældre/børn der modtager pleje/pasning) i de forskellige aldersintervaller?
  • Forudsætter modellen på ældreområdet, at andelen af ældre der modtager hjemmepleje i de forskellige aldersgrupper falder i takt med at levetiden stiger?
  • Tages der højde for rehabilitering, øget middellevetid, effektivisering, incitamenter mv.?
  • Hvilke enhedspriser anvendes i modellerne?

Du kan høre mere om budgettildeling på de store velfærdsområder på KL’s konference om ”Kommunaløkonomisk råderum 2018 – i et 3 årigt perspektiv" d. 6. november, hvor der præsenteres eksempler på ældre og skoleområdet, og hvor de seneste tendenser i anvendelse af modellerne trækkes op.  

Du kan læse mere om konferencen og tilmelding her.