30. august 2018

Debatindlæg: Budgetloven er et produkt af sin tid

Dansk økonomi har ændret sig markant, siden budgetloven så dagens lys i kølvandet på finanskrisen. I dag må det derfor undre, at der ikke er nogen egentlig politisk debat om, hvad der er økonomisk råderum til.

Af: Kristian Wendelboe, direktør KL

Det er svært at komme udenom, at budgetloven er en del af en udgiftspolitisk succes. Der er styr på de offentlige udgifter i en grad, som vel næppe er set tidligere. Ovenikøbet med bred politisk opbakning i Folketinget, og uden at gaderne har været blokeret af vrede demonstranter.

Men loven er også et produkt af den tid, den er født i, og den har nogle bivirkninger, som i stadig større grad giver anledning til eftertanke.

Budgetloven så dagens lys, da Danmark i slutningen af 00'erne blev ramt af en voldsom økonomisk krise. Vi havde dengang oplevet næsten 20 år med høje vækstrater i de offentlige udgifter, som blandt andet blev finansieret af ekstraordinært høje indtægter fra Nordsøen.

Budgetlovens regime af nultolerance, sanktioner og manglende fleksibilitet skal ses i det lys.

Krisen er forbi og demografien presser

Konsekvensen er, at selv mindre beløb ikke kan overføres mellem årene, og at en samlet budgetoverskridelse på tre promille i 98 uafhængige kommuner bliver stemplet som massivt overforbrug i Finansministeriets pressemeddelelse.

Selvom frygten for sanktioner jo faktisk har betydet, at hovedreglen gennem årene har været det modsatte: nemlig et meget markant mindreforbrug i både stat og kommuner.

Den offentlige forbrugsandel af BNP er fra 2013 til 2017 faldet med cirka ét procentpoint, hvis man fraregner sundhedsudgifterne. Og det skyldes som bekendt ikke, at vi har haft en imponerende vækst i BNP.

Men rammevilkårene i dansk økonomi er jo ikke længere de samme, som da budgetloven blev indført.

Vi er fri af den økonomiske krise, og vi går fra nogle år med moderat demografisk pres på de offentlige udgifter til i en årrække at have en meget voldsom demografisk udfordring på især ældre- og sundhedsområdet, hvor antallet af borgere over 80 år vil stige markant de kommende år.

Salamibesparelser behandles som teknik

I det lys er det lidt tankevækkende, at Folketinget hvert år nærmest som en teknikalitet vedtager nogle udgiftslofter, der for kommunernes vedkommende indebærer en reduktion på 0,5 milliarder kroner hvert år – uden nogen egentlig politisk debat.

Vi har selvfølgelig et aftalesystem mellem regeringen og kommunerne, hvor det netop er op til forhandlingerne mellem regeringen og KL at få justeret de udgiftslofter, som Folketinget vedtager.

Det er på mange måder et godt og unikt system, som vi skal holde fast i – og som understøttet af budgetloven er hovedforklaringen på den udgiftspolitiske målopfyldelse. Kommunerne lever næppe op til målene alene på grund af budgetlovens bøder, men det økonomiske incitament understøtter utvivlsomt, at det sker.

Udgiftspolitik er ikke længere politisk

Afpolitiseringen af udgiftspolitikken kan til gengæld godt undre. Diskussionen i Folketinget om, hvad der finanspolitisk er "råd til", har nærmest været på vågeblus, siden budgetloven blev indført.

Hvis der er en stor debat om, hvordan vi får plads til den enorme demografiske udfordring, vi står overfor, så har jeg i hvert fald ikke helt opdaget den.

Og når udgiftspolitikken er fraværende i den landspolitiske debat, er Folketinget henvist til at koncentrere sig om at kritisere kommunerne for faldende enhedsudgifter på ældreområdet, utilstrækkelig bemanding i hjemmehjælpen og børnehaverne, for mange vikarer i skolerne, for mange lukkedage i daginstitutionerne, for mange klager over kommunernes afgørelser i sociale sager og så videre og så videre.

Budgetloven er blevet en sovepude

Den diskussion har på sæt og vis nok altid eksisteret mellem Folketinget og kommunerne. Den er måske bare blevet en del mere udtalt, efter vi har fået budgetloven.

Der kan være flere forklaringer på fænomenet, men man kan godt få den tanke, at budgetloven i en vis udstrækning er blevet en slags sovepude for Folketinget, regeringen og Finansministeriet.

Budgetter er blevet noget, nogle tager sig af, og som automatisk bliver realiseret, når først de er der.

Mere fleksibilitet og færre øremærkede midler

Man kunne eksempelvis indbygge større fleksibilitet i budgetloven, så et mindreforbrug kan overføres til året efter. Dermed ville man mindske incitamentet til at operere med så stor en buffer i budgetlægningen, at udgiftspolitikken ender mere restriktiv end tilsigtet.

Man kunne også tage et større medansvar for at håndtere det økonomiske pres på velfærdsområderne, når Folketinget fastlægger udgiftslofterne.

De omprioriteringer, der skal ske i den offentlige sektor de kommende år for at skabe plads til ændringerne i befolkningssammensætningen, er så store, at man kan diskutere fornuften i at fastlægge tre forskellige udgiftslofter (stat, regioner, kommunerne) fire år frem i tiden ved at tage mekanisk udgangspunkt i seneste kendte år.

Og endelig kunne budgetloven suppleres af værktøjer, der sikrer, at der ikke ved siden af udgiftslofterne opstår et kapløb om mekanismer uden om budgetstyringen, der på enkelte områder skaber udgiftspres som minimumsstandarder, øremærkede midler, tørresnore og så videre.

For når udgiftspresset bliver stort nok, så vil selv ikke truslen om en fartbøde kunne holde budgetoverskridelser fra døren.

** Debatindlægget blev bragt på altinget.dk den 30/8 2018.

YDERLIGERE MATERIALE