28. september 2017

Fremtidens kapacitetsbehov på det specialiserede socialområde

Styring af det specialiserede socialområde handler også om at forudse og tilrettelægge kommunens behov for tilbud til borgere med særlige behov. Her er det ikke nok at se på antallet af borgere, men det er mindst lige så vigtigt at se på de behov, fremtidens modtagere af sociale ydelser har. Tekst Peter Bogh, souschef, KL’s Konsulentvirksomhed (KLK), Ida Andréa Stolze Rasmussen, chefkonsulent, KL’s Konsulentvirksomhed (KLK) og Marie Engstrøm Graversen, konsulent, KL’s Konsulentvirksomhed (KLK)

På mange af de store velfærdsområder som dagtilbud, skoler og ældre er der tradition for at udarbejde prognoser for antallet af borgere og på denne baggrund lave mere konkrete planer for udbygning af dagtilbud, skoler, plejecentre mv. Det er anderledes på det specialiserede socialområde for voksne, for kun 1,3 procent af de 18-64 årige har så store behov, at de får ydelser efter Servicelovens voksenbestemmelser. Denne andel af befolkningen har været støt stigende de sidste 10 år, og for at kunne tilbyde borgerne de rigtige tilbud og styre økonomien har mange kommuner et behov for at vide mere om, hvor mange borgere der i fremtiden har behov for støtte, og også hvilken type af støtte de har behov for.

Når det kun er en meget lille del af kommunens voksne befolkning, der modtager tilbud efter Serviceloven, er det ikke muligt at basere skøn og prognoser om antallet af borgere, der i fremtiden får behov for støtte, på almindelige fremskrivninger af alders- og kønsfordeling. De fleste af modtagerne af tilbud har meget omfattende behov for støtte, de enkelte tilbud er derfor ofte meget kostbare, den samlede økonomi på området udgør en betydelig del af kommunes serviceudgifter, og den enkelte modtagers andel heraf kan være betydelig. Af hensyn til den samlede økonomiske styring og prioritering af kommunens økonomi er det derfor vigtigt, at området er styrbart ikke bare på kort men også på lidt længere sigt.

KLK har gennemført en kortlægning af udviklingen af behovet for støtte i en række kommuner, og på baggrund heraf kan der udledes en række mere generelle anbefalinger, hvis man som kommune gerne vil øge sin viden om, hvordan man i fremtiden skal tilrettelægge sine tilbud til borgere med behov for støtte efter Serviceloven.

Data som grundlag

På det mere overordnede plan drejer det sig om at have styr på sine data om borgerne. Det kan lyde banalt, men erfaringerne fra mange af de kommuner, KLK har været i kontakt med, er, at det ikke er en let opgave, også selvom det prioriteres i kommunen. Man skal have præcis viden om, hvilke borgere, der får hvilke tilbud, og hvilke målgrupper de enkelte borgere tilhører. Det er ikke nok at have præcist kendskab til den enkelte borger på sagsbehandlerniveau. Man er også nødt til at have overblik på aggregeret niveau, det vil sige det samlede antal borgere i forskellige typer af tilbud og også fordelt på målgrupper.

Mere generelt kan man sige, at styringen på området skal udvikle sig videre end til at foregå på individniveau, hvor sagsbehandlerne har detaljeret viden om borgerne, men hvor den overordnede planlægning handler om at hoppe fra tue til tue. Kommunens overordnede styring skal rette sig på systemniveau, hvor data om de enkelte borgere omdannes til viden, der kan bruges til planlægning på området. Mange af borgerne på området tilhører mere end én målgruppe eller har mere end én diagnose. Det betyder også, at udover at vide noget om antallet af borgere får man også et billede af, hvor komplekse borgernes behov er på et mere overordnet niveau. I det planlægningsperspektiv er det således nødvendigt at have blik for både antallet af borgere og for kompleksiteten i de behov, borgerne har. I et politisk og socialfagligt styringsperspektiv handler det også om at tilrettelægge sine indsatser, så de understøtter borgernes behov nu og samtidig også forebygger udviklingen af behovene til at blive mere komplekse eller omfattende. Netop en øget brug af tidlig og forebyggende indsats er blandt de nye muligheder i den revision af Serviceloven, der træder i kraft fra 2018.

At have styr på egne data giver også mulighed for at indberette korrekt til Danmarks Statistik og FLIS om, hvor mange borgere der modtager støtte, hvilke typer tilbud kommunen anvender, og hvilke målgrupper modtagerne af tilbud tilhører. På den måde får kommunen mulighed for at sammenligne sig med andre kommuner med samme socioøkonomiske forhold som den selv og lære af deres erfaringer. I et fælleskommunalt perspektiv er korrekte data også forudsætningen for den fælles styring af området på tværs af kommunerne. Pt. har 44 ud af de 98 kommuner indberettet data til handicapdokumentationen i Danmarks Statistik, og det er KLK’s erfaring, at ikke alle 44 kommuner har indberettet fyldestgørende.

Kompleksitet

Som nævnt tilhører modtagerne af ydelser på området ofte flere målgrupper. Fx kan socialt udsatte borgere både have psykiatriske diagnoser og være i et misbrug af alkohol eller stoffer, og data fra statistik på sundhedsområdet og fra kommunernes registreringer tyder på, at der er en stigning i kompleksiteten hos modtagerne af ydelser.

Det er erfaringen fra KLK’s analyser, at mange af de borgere, der modtager støtte, tilhører flere målgrupper, men også at kommunerne ikke registrerer dette. Konkret viden om målgrupper og diagnoser kan have stor betydning for udviklingen af de rigtige tilbud. Fx vides det fra data på sundhedsområdet, at ADHD er den enkeltstående psykiatriske diagnose, der har haft den største stigning de sidste 10 år. Samtidig ved vi fra forskningen, at borgere med ADHD har stor risiko for udvikling af andre lidelser som depression, angst og misbrug, som kan medføre omfattende behov for støtte. I 2015 var hver 10. med ADHD i kontakt med den kommunale misbrugsbehandling. En målrettet tidlig indsats for borgere med ADHD kan derfor formentlig have en forebyggende effekt i forhold til udvikling af yderligere behov. 

I et planlægningsperspektiv er det således vigtigt, at man som kommune har viden om, hvordan antallet af borgere i de enkelte målgrupper og i forskellige diagnosegrupper udvikler sig. Det giver mulighed for en tidlig forebyggende indsats og det giver mulighed for at tilrettelægge sine tilbud på sigt, så de passer til udviklingen i målgrupperne og kompleksiteten hos modtagerne af ydelser. Viden om udviklingen i målgrupper og diagnoser kan blandt andet hentes fra statistik på sundhedsområdet om udviklingen i diagnoser.

En simpel model

For at komme i gang med planlægningen på området kan man tage udgangspunkt i en simpel model for opgørelse af den aktuelle og kommende efterspørgsel efter tilbud til borgerne. Formålet er at forbedre styringen inden for den overordnede budgetramme. Modellen kan anvendes til at opgøre efterspørgsel og udbud på helt overordnet niveau, men den kan også anvendes til mere detaljerede opgørelser. For eksemepl kan modellen bruges til at systematisere viden om de forskellige typer af tilbud og målgrupper, hvorved man som kommune får et samlet overblik over: typer af tilbud man selv har, som man køber og som man sælger til andre kommuner. Og også få overblik over hvilke målgrupper der er i de forskellige kategorier.

I et planlægningsperspektiv kan modellen anvendes til på både overordnet og detaljeret niveau, hvor skøn over antallet af borgere i forskellige målgrupper kan bruges til at lave scenarier for udviklingen af behovet for kommunale tilbud i fremtiden. 

På grund af det forholdsvis lave antal af modtagere af ydelser kan det være svært at lave nøjagtige prognoser for behovet for tilbud. Man kan derfor med fordel anvende scenarier for udviklingen i sin planlægning. Et eller flere scenarier kan handle om udviklingen i antallet af modtagere af ydelser baseret på den demografiske udvikling og udviklingen i enkelte målgrupper. Ander scenarier kan omhandle om kompleksiteten i borgernes behov og dermed i indholdet af fremtidens tilbud. Ingen scenarier kan formentlig lave en præcis forudsigelse af, hvilke og hvor mange tilbud man som kommune skal have om 10 år. Men viden om mulige udviklinger giver et grundlag for at tilrettelægge sine indsatser og politiske strategier på området. For eksempel om i hvilket omfang man vil satse på forebyggelse, brug af støtte i eget hjem fremfor botilbud, typen af borgere der skal have botilbud, satse på køb og eller salg af tilbud osv.

YDERLIGERE MATERIALE

  • PDF

    ØP 28. september 2017 bilag