28. april 2017

Regnskab 2016 afspejler usikker økonomi

De endelige regnskabstal for 2016 viser, at kommunerne for sjette år i træk leverer et regnskabsresultat inden for aftalerammen. Men tallene vidner også om, at 2016 var et ekstraordinært regnskabsår – præget af stor usikkerhed omkring de økonomiske rammer på grund af indførelsen af omprioriteringsbidraget og flygtningetilstrømningen i Europa og Danmark. tekst Jane Møller Pedersen, chefkonsulent i KL’s Økonomiske Sekretariat

De endelige regnskabstal for 2016 viser, at kommunerne har brugt 239,2 milliarder kroner (17-pl) på service, når disse opgøres i henhold til sanktionsbekendtgørelsen. Dermed ligger kommunernes regnskab godt 2,8 milliarder kroner under budgettet for 2016. Det indebærer, at regnskabssanktionen ikke vil blive taget i anvendelse, og det betingede bloktilskud kommer til fuld udbetaling. Kommunernes udgifter til anlæg viser investeringer for cirka 19,1 milliarder kroner, svarende til 1,9 milliarder kroner mere end budgetteret. Dermed holder kommunerne sig samlet set inden for de økonomiske rammer, idet serviceudgifterne og anlægsudgifterne under ét ligger under det aftalte niveau.

Usikkerhed har præget 2016

De netop offentliggjorte regnskabstal viser på flere parametre, at regnskabsresultatet for 2016 bryder med tidligere års tendenser. Efter flere år, hvor mindreforbruget er blevet reduceret væsentligt, så stiger mindreforbruget i 2016. Samtidig indebærer regnskabsresultatet, at kommunerne for første gang siden 2012 har faldende udgifter. Serviceudgifterne falder med 0,6 milliarder kroner fra 2015-2016. 

Et mindreforbrug er nærmest uundgåeligt, så længe kommunernes regnskaber er underlagt en sanktion. Sanktionsregimet kræver et sikkerhedsnet i de kommunale budgetter, da kommunerne ikke kan vide, hvad morgendagen bringer. Derfor opererer langt de fleste kommuner med reserver i budgettet svarende til én procent af servicerammen, som er accepteret for at være sikker på at undgå sanktioner. 

Det samlede mindreforbrug i 2016 svarer til 1,2 procent af kommunernes samlede serviceudgifter eller 500 kroner pr. borger i Danmark. Kommunerne har til sammenligning lov til at budgettere med op til én procent i generelle reserver. En mulighed, den daværende regering gav kommunerne i erkendelse af, at kommunerne umuligt kan have fuld klarhed om alle årets udgifter ved selve budgetlægningen. Kommunerne har i 2016 budgetteret med sikkerhedsreserver på 1,2 milliarder kroner. 

Et tilbageblik på 2016 vidner om et turbulent år, som med kommunaløkonomiske briller var præget af stor usikkerhed blandt andet på grund af flygtningetilstrømning i 2015 og regeringens indførelse af omprioriteringsbidraget.

I 2015 oplevede hele Europa en markant flygtningetilstrømning, og det samme gjorde de danske kommuner, og forventningerne til 2016 var, at tilstrømningen ville fortsætte. Tilstrømningen aftog, men flere kommuner havde i 2016 reserveret midler til dette – især på 0-18 års området, hvor der alene i 2015 kom 5.500 børn til Danmark. 

Derudover indførte regeringen i sommeren 2015 i forbindelse med økonomiforhandlingerne for 2016 et omprioriteringsbidrag, som ville reducere den kommunale serviceramme med 2,4 milliarder kroner årligt – gældende for 2016. I 2016 blev det aftalt at tilbageføre 1,9 milliarder kroner til kommunerne. Herefter ville det være et forhandlingstema hvert år, om hvor mange kroner og øre, der skulle tilbageføres til kommunal borgernær service. Denne betydelige usikkerhed omkring servicerammens størrelse fremadrettet skabte udfordringer for kommunernes langsigtede planlægning. Samtidig skabte usikkerheden om, hvilke områder der ville blive tilgodeset i en eventuel tilbageførelse af midler fra omprioriteringsbidraget, stor usikkerhed i budgetlægningen af de enkelte fagområder i 2016 samt i det løbende forbrug. Det handler om at afpasse serviceniveauet nogenlunde med de midler, som er til rådighed også i det kommende år. Usikkerheden om de fremadrettede rammer kom til udtryk ved en større forsigtighed end tidligere set i kommunerne, og på stort set alle serviceområderne. 

Derudover kan noget af mindreforbruget også tilskrives processen omkring værdighedsmilliarden, som blev aftalt i forbindelse med finansloven for 2016. Værdighedsmilliarden betød, at alle kommuner skulle formulere en værdighedspolitik inden 1. juli 2016, hvor den enkelte kommune skulle beskrive sine overordnede værdier og prioriteringer på ældreområdet. Værdighedspolitikken skulle sendes til godkendelse i ministeriet. Det vil sige, at alle kommuner har fået finansiering svarende til deres andel af værdighedsmilliarden, men på grund af processen har det for cirka 60 procent af kommunerne, ifølge en KL-undersøgelse, ikke været muligt at nå at bringe alle midlerne i anvendelse i 2016. Det betyder, at serviceudgifterne i regnskab 2016 er kunstigt lave. Kommunerne har mulighed for at bede ministeriet om at få overført de ubrugte midler fra 2016 til 2017. I 2017 vil serviceudgifterne derfor formentlig være tilsvarende højere.

Stort anlægsbehov – også i fremtiden

Regnskabsresultatet vidner også om, at kommunerne har et stort behov for at bygge og renovere, da kommunernes samlede anlægsudgifter overstiger anlægsbudgettet med 1,9 milliarder kroner i 2016. Det svarer til, at de samlede anlægsudgifter udgør 19,1 milliarder kroner. En rundspørge blandt alle landets kommuner viser, at et stort efterslæb på vedligeholdelsen af kommunale veje og bygninger er blandt hovedårsagerne til, at kommunerne overstiger budgettet. Men også anlægsinvestering, som effektiviserer driften, fylder meget, da det er en forudsætning for at realisere effektiviseringer på driftsbudgettet og undgå at skære i serviceudgifterne. 

Den demografiske udvikling og de økonomisk stramme rammer medfører, at kommunerne har behov for et høj anlægsniveau i fremtiden – i 2018 vurderer kommunerne et anlægsbehov på 19 milliarder kroner – og derfor vil det også være et af KL’s hovedkrav til de kommende forhandlinger med regeringen i de kommende måneder. 

Et kig ind i 2017 og fremtiden

Det er for tidligt at sige noget om det forventede regnskabsresultat for 2017, men der tegner sig et billede af et øget udgiftspres i forhold til 2016. Det skyldes for det første de store demografiske ændringer, som medfører, at kommunerne skal kunne omstille service til flere eller færre borgere for at holde enhedsudgifterne i ro. For det andet oplever kommunerne i disse år et pres som følge af, at flere børn og unge bliver diagnosticeret med ADHD og autisme, og samtidig er der en stigende efterspørgsel på psykiatrisk behandling. For det tredje er det hele usikkerheden omkring flygtningesituationen, som også har stor betydning for udgiftsudviklingen i 2017. 

Alle disse faktorer stiller store krav til den kommunale omstilling og effektiviseringer – det er der ikke noget nyt i. Kommunerne har I flere år omstillet og effektiviseret den kommunale service, men mange steder er de lavthængende frugter høstet, så de nye effektiviseringer og omstillinger kræver større investeringer. Disse investeringer har oftest et længere sigte og større volumen, og derfor skal budgetopfølgningen følges tæt i 2017, da regeringen ønsker aftaleoverholdelse ikke bare samlet set, men også på anlægsregnskabet i 2017.

Ambitionen er, at kommunerne for syvende gang kan levere et regnskabsresultat uden røde tal på bundlinjen. •