25. januar 2016

Mærkbare forandringer i 2016

Kommunerne har siden kommunalreformen i 2007 holdt et imponerende højt reform- og omstillingstempo. Men 2016 vil på mange måder ændre grundlæggende i kommunernes vilkår.

Kommunerne har siden kommunalreformen holdt et imponerende højt tempo i omstillingen og effektiviseringen af den offentlige velfærd. I de første år efter reformen havde kommunerne travlt med at smelte 270 tidligere kommuners serviceniveauer sammen til 98. Og de nye opgaver, som kommunerne overtog, var præget af udgiftsvækst, der skulle tøjles. Så kom krisen. Den førte i de første år til nulvækst i kommunerne. Senere blev kommunernes rammer beskåret ad flere omgange. Nye kommunalbestyrelser kom til, og der blev skruet markant op for effektiviseringskedlerne. De grundlæggende strukturer blev forandret. Små skoler og daginstitutioner blev nedlagt, og større og bedre institutioner med stærkere faglige miljøer kom til i stedet. Antallet af stillinger faldt med 30.000 personer. Ledelseslag blev slanket, arbejdsgange blev omlagt og digitaliseringen af den offentlige sektor tog for alvor fart. De lavthængende frugter blev pillet en for en, og senest er turen kommet til at begynde at redefinere velfærdsopgaverne. Begreber som ”længst muligt i eget liv” og ”fokus på borgernes egne ressourcer” har vundet gevaldigt indpas, og nyudviklingen af den kommunale velfærd sker nu i tæt samspil med borgeren og med udgangspunkt i at støtte borgerne i at blive så selvhjulpne og dermed så uafhængige af offentlig service som muligt.

Store udfordringer i 2016

Kommunerne har altså i den grad stået for markante omstillinger af velfærdssamfundet i mange år. Og udfordringerne bliver ikke mindre i 2016 – snarere tværtimod. På mange måder vil 2016 ændre grundlæggende ved vilkårene for kommunernes arbejde. I hvert fald tre forhold må forventes at få afgørende betydning. For det første Folketingets vedtagelse af nye kommunale udgiftslofter, der reducerer kommunernes rammer med 2,4 milliarder kroner om året fra 2017-2019 – i alt cirka syv milliarder kroner. Det vil få store konsekvenser for budgetarbejdet i 2016. For det andet oplever Danmark og resten af Europa den største flygtningestrøm siden 2. verdenskrig. Det giver kommunerne store udfordringer. Udfordringer, som bare vil vokse i 2016 og, hvem ved, måske også i de kommende år. For det tredje træder refusionsomlægningen på beskæftigelsesområdet i kraft. En omlægning, der for alvor ændrer i de økonomiske incitamenter og konsekvenser i forhold til at få ledige i beskæftigelse. 

Omprioriteringsbidraget ændrer budgetlægningen fundamentalt 

Med finansloven for 2016 har Folketinget nu vedtaget omprioriteringsbidraget. Kommunernes udgifter reduceres dermed som udgangspunkt med 2,4 milliarder kroner om året. KL har højlydt protesteret, og det bliver naturligvis et hovedtema i økonomiforhandlingerne at forsøge at holde pengene i kommunerne. Ikke desto mindre skærper det samtidig kravene til kommunernes budgetlægning for 2017, som i forvejen er ganske udfordret. Omprioriteringsbidraget indebærer, at en gennemsnitskommune nu starter budgetlægningen med en reduktion og med usikkerhed om, hvad der eventuelt ”kommer tilbage” fra omprioriteringsbidraget. Hertil kommer stor usikkerhed om finansieringen, da regeringen ikke har givet nogen garanti for, at det ekstraordinære finansieringsbidrag fastholdes. Det skaber en meget stor usikkerhed for en stor andel af budgettet. Og langt de fleste kommuner er nødt til i foråret at planlægge med ret så omfattende besparelser.

Den lokalpolitiske reaktion på omprioriteringsbidraget er meget forskellig og spænder fra, at man i nogle kommuner ønsker at tage højde for omprioriteringsbidraget fuldt ud – nogle endda over en flerårig periode – og til at man i andre kommuner modsat forudsætter, at hele omprioriteringsbidraget kommer tilbage, og at det derfor ikke kalder på ekstraordinære initiativer. 

Uanset håndteringen har de nye vilkår fået mange kommuner til at overveje både en tidligere start for budgetlægningen i 2016 og en anderledes proces. Tilsvarende er mange kommuner optagede af, hvordan der gennem effektiviseringer og omstillinger kan skabes råderum til kommunalbestyrelserne i de kommende år. 2/3 af kommunerne deltager således også i det fælleskommunale styrings- og effektiviseringsprogram, der udover at bidrage til nytænkning af opgaveløsningen også skal komme med forslag til afskaffelse af regler, der udgør barrierer for en god opgaveløsning.

Kommunerne voldsomt pressede af flygtninge

Europa og Danmark oplever i denne tid det største flygtningepres i nyere tid. Alene i Danmark forventes kommunerne i 2015 at have modtaget cirka 23.000 flygtninge og familiesammenførte og i løbet af 2016 forventes kommunerne at skulle modtage 17.000 flygtninge. De 17.000 vil på sigt formentlig blive til cirka 35.000, når man tager familiesammenførte med. Vi står derfor på meget kort tid med et antal borgere, der svarer til en gennemsnitskommune. Kommunerne mærker allerede konsekvenserne. Men udfordringerne bliver endnu større, når nye flygtninge opnår asyl og efterfølgende kommer ud i kommunerne. 

På den korte bane lægger det et markant pres på at finde egnede og billige boliger, som asylmodtagerne kan bo i. Men det presser også kommunerne på de almindelige velfærdsområder. Flere skal i dagtilbud, i modtageklasser, have helbredstillæg og sundhedsydelser. Hertil kommer de sociale udfordringer, som man må forvente, en del af dem har med. Der er ingen tvivl om, at mange kommuner i budgetlægningen for 2017 og de kommende år vil være nødt til at afsætte ressourcer både til de helt aktuelle og akutte behov. Og på sigt må man forvente, at de nye grupper af borgere mindst kommer til at have samme behov for offentlig service som andre borgere.

Samtidig viser alle analyser, at det er afgørende for integrationen, at dem, der kommer hertil, hurtigst muligt får en tilknytning til arbejdsmarkedet. Desværre er beskæftigelsesandelen blandt erhvervsaktive med flygtningebaggrund markant lavere end for øvrige grupper, jf. figur 1 i vedhæftede bilag. Cirka 30 procent er i beskæftigelse i løbet af de første tre år, men efter 18 år er det fortsat ikke engang halvdelen af de erhvervsaktive, der er i job. Der er ingen tvivl om, at kommunerne i de kommende år kommer til at opprioritere indsatsen over for de her grupper, men det er lige så klart, at der skal andre og nye instrumenter til, ligesom at virksomhederne skal have en markant mere fremtrædende rolle og større ansvar for at bringe personer med flygtningebaggrund i beskæftigelse.

Konsekvenserne af ikke at få disse grupper i beskæftigelse vil være mærkbare. Både for den enkelte og for samfundet. Offentlige kroner, der kunne gå til velfærd, vil i stedet gå til passive ydelser. Samtidig indebærer refusionsomlægningen på beskæftigelsesområdet, at det meget hurtigt kommer til at koste den enkelte kommune mange penge, hvis ikke de kommer i beskæftigelse. Og lige præcis i forhold til denne gruppe viser forskningen jo, at det er svært at få dem i beskæftigelse.

Største refusionsomlægning i nyere tid

Refusionsomlægningen gælder ikke kun for flygtninge, men for alle grupper af overførselsindkomster. Den trådte i kraft 1. januar i år og indebærer, at kommunens refusion fremover afhænger af, hvor lang tid den ledige er uden for beskæftigelse. Refusionen starter på 80 procent, men allerede efter et år er den nede på 20 procent. Det giver et stærkt økonomisk incitament til at få de ledige i beskæftigelse. KL har været positive over for refusionsomlægningen, fordi økonomiske incitamenter afløser detaljeret processtyring af kommunernes indsats. Men der er samtidig tale om grundlæggende ændringer i kommunernes beskæftigelsesindsats. Og mange kommuner er derfor i gang med at omlægge indsatsen. Der er fremadrettet behov for et langt stærkere fokus på, hvilke indsatser der har den største effekt, frem for at lægge vægt på de ydelser og indsatser med den højeste refusion. 

Mange kommuner har valgt at investere ressourcer i beskæftigelsesindsatsen med den klare forventning, at investeringerne tjener sig hjem i form af besparelser på ydelserne. For eksempel er der sket en markant oprustning i forhold til den virksomhedsrettede indsats, fordi det viser sig at have relativ stor effekt.

Kommunerne har i mange år bevist, at de er bannerførere for moderniseringen og omstillingen af den offentlige sektor. Refusionsomlægningen understøtter denne omstilling. Ansvaret for integrationen af de mange nye borgere har kommuner også taget på sig, men her er det nødvendigt at sikre ordentlige rammer. Ellers vil det for alvor udfordre det velfærdssamfund, som vi kender. Regeringen og Folketinget må påtage sig det politiske ansvar for konsekvenserne af omprioriteringsbidraget, men det er kommunerne, der står tilbage med regningen og opgaven med at få det til at hænge sammen. •

YDERLIGERE MATERIALE

  • PDF

    Figur 1