17. februar 2014

Den økonomiske krise har sat skub i kommunalreformer

De europæiske kommuner og regioner er under forvandling. I 40 procent af landene har lokalniveauet oplevet store reformer, mens knap 50 procent har oplevet moderate reformer siden 2008, viser ny rapport. Tendensen er, at kommunerne bliver færre, og der stilles større krav om ensartet løsning af opgaverne. Udviklingen skyldes især den økonomiske krise, mener forsker.

Kommuner og regioner rundt om i Europa oplever i disse år et pres på deres selvstyremuligheder. I hele 16 ud af 40 lande har man på kommunal- og regionsniveau indført, hvad der kan betegnes som store reformer, i 19 lande har man indført moderate lovgivningsmæssige reformer, mens kun fem lande har oplevet ubetydelige reformer siden 2008.

Det viser en ny rapport fra Council of European Municipalities and Regions (CEMR), der er paraplyorganisation for kommune- og regionsforeninger i Europa. Reformerne handler fortrinsvis om strengere statslige krav og regler til kommunernes ageren, krav om større ensretning i opgaveudførelsen, tildeling af færre økonomiske midler samt krav om større kommuner.

Ifølge Gerd Battrup, lektor i offentlig ret ved Syddansk Universitet og bidragsyder til CEMR’s rapport, er der ingen tvivl om, at tendensen rundt om i Europa i højere grad går mod centralisering end decentralisering.

»Mange steder oplever man et pres på det kommunale selvstyre. Et pres, der i høj grad skyldes den økonomiske krise, som har skabt stadig større krav om styring af de offentlige finanser. Det ses eksempelvis i den måde, som EU fungerer på, hvor staterne står til ansvar over for EU, og staten har til ansvar at have styr på sine interne anliggender. Det understøtter i sig selv en centralisering,« siger Gerd Battrup.

Hun forklarer, at centraliseringen også sker via blødere metoder end krav.

»Fastsættelse af fælles mål og evalueringsredskaber sætter jo også centraladministrationen i centrum. Og det er mindst lige så styrende som at fastsætte formelle krav,« siger Gerd Battrup.

Kriselande har skæret kommuner væk

Et af de lande, der har oplevet store reformer, er Grækenland. Grækerne havde før den økonomiske krise startet en reformproces af kommunestyret, men processen blev speedet op, da landet på grund af den økonomiske krise havde behov for effektiviseringer og nedskæringer i antallet af offentligt ansatte. Som et led i reformen blev antallet af kommuner skåret ned fra 1.034 til 325, mens der forsvandt 39 regioner, så man nu er nede på 13. Noget lignende har man oplevet i Portugal.

Irland har også gennemført store reformer blandt andet i form af overdragelse af opgaver til staten, nedskæringer i antallet af folkevalgte på lokalniveau og nedlæggelse af det nederste lokalniveau. Også Spanien har været hårdt ramt af krisen, og her har ønsket om økonomisk styring medført, at hvis en kommune med under 20.000 indbyggere ikke overholder kravet om at sænke gælden, så bliver styringen overtaget af regionen.

Presset på det kommunale selvstyre kommer efter en periode, hvor tendensen i høj grad har gået mod øget decentralisering. Det er især sket i tidligere autoritære styrer og lande med en centralistisk tradition, fortæller Gerd Battrup:

»Decentralisering blev en del af svaret på de politiske omvæltninger i Sydeuropa i 1970’erne, og især Spanien og Italien lavede store decentraliseringsreformer i 1980-1990’erne. Da muren væltede i 1989, blev de tidligere kommunistiske lande rådgivet af Europarådet og dermed indirekte også af EU til at indføre en større decentralisering. Man kan dog diskutere, hvor langt de er kommet. Og endelig tog Storbritannien i slutningen af 1990’erne et opgør med Thatchers fjernelse af det kommunale selvstyre.«

Gerd Battrup understreger, at der trods de overordnede centralistiske tendenser også er eksempler på decentrale bevægelser i eksempelvis Spanien, Frankrig og Storbritannien, ligesom man i nogle lande også har fået mere ansvar på lokalt niveau.

CEMR’s rapport tager udgangspunkt efter implementeringen af strukturreformen i Danmark. Derfor er Danmark i kategorien med lande, der kun har oplevet ubetydelige reformer. Det betyder dog langt fra, at det danske kommunale selvstyre ikke er under pres, fortæller Gerd Battrup:

»Målt i andel af BNP er de danske kommuner jo nummer et i Europa, men det udtrykker ikke nødvendigvis en høj grad af kommunalt selvstyre. Opgavefordelingen i kommunalreformen blev eksempelvis en teknokratisk debat om, hvor opgaven ligger mest hensigtsmæssigt, og ikke hvad vi ville med opgaverne. Og kommunerne kommer under pres, når man påtager sig opgaver med national karakter, hvor der er stort pres for ensartethed, og som har enorm samfundsøkonomisk betydning.«

Norge pønser på reform

I Norge skal man tilbage til 1967 for at finde den sidste store kommunalreform, hvor man gik fra 744 kommuner til 454. Siden da har nogle kommuner selv slået sig sammen, så der i dag er 428. I flere omgange har en ny kommunalreform dog været diskuteret, og i 1992 kom et udvalg med en anbefaling om, at kommunerne som minimum burde have 5.000 indbyggere. Det norske storting valgte dog ikke at følge anbefalingerne.

Derfor er det i dag kun halvdelen af kommunerne, der har over 5.000 indbyggere. Efter stortingsvalget i september 2013 er diskussionerne om en kommunalreform igen blusset op, og der er blevet nedsat et zekspertudvalg, der 24. marts skal komme med oplæg til en ny kommunestruktur.

Hvad der kommer ud af diskussionerne denne gang er dog svært at spå om, forklarer Tore Hansen, professor på Institutt for Statsvitenskap på universitetet i Oslo.

»Snakken om at ændre kommunestrukturen sker dels ud fra et ønske om at effektivisere. Men det er også en uundgåelig proces, fordi de små kommuner i dag samler opgaver i tværkommunale samarbejder, der er flyttet ud af den sædvanlige administrative og politiske kontrol, hvilket udgør et demokratisk problem,« siger Tore Hansen.

Der er dog samtidig mange faktorer, der taler imod en større kommunalreform. Eksempelvis har Stortinget i Norge vedtaget, at kommunale sammenlægninger kun kan ske frivilligt.

»Og spørger man kommunalpolitikerne, om deres egen kommune skal slås sammen med nabokommunen, er svaret nej. Så der kommer til at være mange konflikter, og jeg tror også, at modstanden i befolkningen vil være så bastant, at de partier, der går i gang med en kommunalreform, vil kunne tabe vælgere på det,« siger Tore Hansen.

Endelig er det på grund af den norske geografi og bosætning ikke alle steder, det er så oplagt at lave sammenlægninger, forklarer Tore Hansen:

»Urbaniseringen i Norge er sket vældig langsomt, hvilket hænger sammen med den historiske bosætningsstruktur med små gårde, hvor bønderne var friejere uden store godser, og en del af den struktur er fortsat intakt. Vores nordligste fylke (region, red.) Finmark har 19 kommuner og knap 75.000 indbyggere, men samtidig også et areal, der er 13 procent større end Danmark, og med de afstande er det svært at lave sammenlægninger, der giver mening.«

Af Jens Jørgensen. jjr@kl.dk

YDERLIGERE MATERIALE

  • Reformer af kommuner og regioner i de europæiske lande siden den økonomiske krises start