14. oktober 2013

Danmark er i verdenseliten i decentralisering

Nyt internationalt forskningsprojekt placerer Danmark som det næstmest decentraliserede land i verden. Især den kommunale sektors mange opgaver og store økonomiske frihed til at prioritere opgaverne bringer Danmark i toppen. Eksperter mener, at tillid er kodeordet for den danske succes og de fattige landes mangel på samme.

Enevældig hersker eller flere niveauer med politisk valgte. Verden over har man vidt forskellige politiske systemer. Et nyt internationalt forskningsprojekt, foretaget af Anwar Shah og Maksym Ivanyna i regi af Verdensbanken, rangerer Danmark som det næstmest decentraliserede land i verden. Kun Schweiz ligger højere, mens Sverige, Finland og USA indtager de efterfølgende pladser på ranglisten, der omfatter hele 182 lande.

Ranglisten bygger på fem parametre, hvor Danmark indtager en førsteplads målt på de lokale udgifters andel af landets samlede offentlige udgifter. Når det gælder de forfatningsmæssige og juridiske begrænsninger for opløsning af lokalstyret og den administrative decentralisering, må Danmark dog dele førstepladsen. Mens Danmark på den finanspolitiske decentralisering, som blandt andet handler om lokalstyrets afhængighed af finansiering fra højere niveauer og mulighederne for selv at udskrive skatter, ligger nummer fire.

Poul Erik Mouritzen, professor ved Institut for Statskundskab på Syddansk Universitet, er ikke i tvivl om, at forskningsprojektet rammer plet, når det gælder Danmarks overordnede høje placering. Han mener, at især kommunernes økonomiske frihed sikrer et stærkt decentralt niveau i Danmark.

»Kommunalbestyrelserne har store frihedsgrader, når det gælder ressourceanvendelse. Man kan jo også se, at der er store forskelle på, hvor meget de enkelte kommuner bruger på skole-, institutions-, ældreområdet og så videre. Og det skyldes kommunalpolitikernes prioriteringer,« siger Poul Erik Mouritzen.

Ingen lokale folkeafstemninger

Kun i vurderingen af landets politiske decentralisering, hvor Verdensbanken har set på, om personerne i de lokale lovgivende forsamlinger er valgte eller ansatte, hvorvidt borgmesteren er direkte eller indirekte valgt eller ansat, og om der er lovgivningsmæssige muligheder for folkeafstemninger på lokalt niveau, falder Danmark ud af top fire og helt ned på en delt 59. plads. Og det er helt naturligt ifølge Poul Erik Mouritzen.

»Vi har ikke særlig mange traditioner, når det gælder spredningen af magten internt i den enkelte kommune og mekanismer til at inddrage borgerne direkte. Eksempelvis i Schweiz har mange kommuner ikke en kommunalbestyrelse, i stedet kan alle borgere over valgretsalderen møde op nogle gange om året og stemme om specifikke spørgsmål,« siger Poul Erik Mouritzen.

Han savner dog en variabel i Verdensbankens regnestykke om decentralisering, nemlig lokalstyrets reelle selvstyre i forhold til centralmagten.

»Når det gælder autonomien, ved vi i realiteten uendeligt lidt om, hvordan Danmark placerer sig. Men når det kommer til detailstyring fra staten, så er mit gæt, at Danmark er et centralt styret land. Og vi har de sidste 10 år set et øget fokus fra staten på, hvordan man skal tilrettelægge den administrative proces i kommuner og regioner,« siger Poul Erik Mouritzen.

Den danske udvikling er dog ikke entydig. Poul Erik Mouritzen peger på, at kommunalreformen på den ene side lagde flere opgaver ud til kommunerne, men samtidig gjorde man også kommunerne større. Og dermed var det relativt set udtryk for en øget centralisering.

Erik Nielsen, formand for KL og borgmester i Rødovre Kommune, synes indimellem, at folketingspolitikerne blander sig mere, end godt er, i kommunale anliggender. Men alligevel undrer det ham ikke, at Danmark ifølge Verdensbanken er blandt de mest decentraliserede lande i verden.

»Man hører nogle gange, at kommunalpolitik er ligegyldigt, men som undersøgelsen også viser, så er megen magt lagt ud til det kommunale niveau. Ikke mindst når det gælder niveauet for velfærdsydelserne. Det er jo os kommunalpolitikere, der træffer beslutninger om alt det, der direkte påvirker borgernes hverdag – antallet af skoler og daginstitutioner, mængden af ældrepleje og så videre,« siger Erik Nielsen og opfordrer derfor folk til at gøre deres stemme gældende, når der er kommunalvalg den 19. november.

Decentralisering kræver tillid

Når man løber ned over ranglisten, viser der sig et overordnet mønster, hvor det især er de ressourcestærke vestlige lande, der ligger i top. Og kører man luppen hen over top 10, ser man også, at de fem nordiske lande alle sammen ligger blandt de syv mest decentraliserede lande. Årsagen skal ifølge professor Poul Erik Mouritzen findes tilbage ved reformationen og staten/kongemagtens overtagelse af kirken.

»Herefter udviklede der sig over nogle århundreder et forholdsvist udramatisk forhold mellem det lokale og det centrale i de nordiske lande. Dermed havde man noget lokalt at bygge på, og som man turde bygge på, der har dannet grobund for den udbredte grad af kommunalt selvstyre. Det står i modsætning til Sydeuropa, hvor kirken hele tiden var en modmagt til kongemagten, man skulle bekæmpe, og derfor turde staten ikke overdrage magt til det lokale niveau,« siger Poul Erik Mouritzen.

Især magthavernes frygt for ikke at sidde 100 procent på magten samt en manglende tillid til og tradition for at kunne uddelegere er blandt årsagerne til, at mange af verdens fattige lande befinder sig i bunden af decentraliseringsranglisten. Det forklarer Lars Engberg-Pedersen, seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS).

»I en række lande er der en meget centralistisk tradition, hvor tankegangen om at lægge beslutningerne ud til andre ikke er en del af kulturen. Derimod centraliserer man også helt vildt inden for selve statsapparatet. Det gælder helt op til departementschefen, der eksempelvis sidder og bestemmer, hvor mange stole der skal være i lokalerne,« siger Lars Engberg-Pedersen.

Herudover spiller det også ind, at der generelt er få ressourcer i landene, og der derfor er stor kamp om dem.

»Selv de mere progressive tænker, ”vi skal have styr på sundhed og uddannelse, så det finansierer vi først og at uddelegere det til lokalt niveau, det har vi ikke overskud til at gå i gang med”. Samtidig er der ofte også enorme magtkampe mellem ministeriet, der forvalter decentraliseringen, og for eksempel uddannelses- og sundhedsministeriet, der vil beholde kontrollen,« siger Lars Engberg-Pedersen.

Decentralisering som eksportvare

Fra de vestlige landes side er der siden starten af 1990’erne kommet meget mere fokus på politiske forhold som demokratisering, valg og decentralisering i deres udviklingsbistand til de fattige lande. Det er dog svært at tegne et overordnet billede af, hvor langt man er kommet, da det er en meget ujævn proces, forklarer Lars Engberg-Pedersen.

»Reformerne går lidt frem og tilbage. Der kommer tilbageslag som i Bangladesh, hvor man besluttede at afskaffe et niveau i decentraliseringen. Samtidig er det et stort problem, at skatteinddrivelsen i langt de fleste af de fattige lande er centraliseret, og kun få penge overføres til lokalt niveau. Der bliver måske afholdt valg og etableret nogle lokale kommunalbestyrelser, men ofte har de ikke mange finansielle ressourcer at gøre godt med,« siger Lars Engberg-Pedersen.

Og det giver problemer i forhold til tilliden til de lokalvalgte, forklarer han og giver et eksempel fra Burkina Faso, hvor han tidligere har været seniorrådgiver i ministeriet med ansvar for decentralisering. Her har man med årene vænnet sig til at skulle vælge en borgmester, og at man faktisk kan vælge en ny, hvis man er utilfreds med den siddende.

»Det er jo positivt, men desværre trækker det i negativ retning, at man praktisk talt ikke har nogen ressourcer at gøre godt med. Derved mister nogle folk interessen for det og siger, ”det er jo bare det sædvanlige med statsapparatet, at der er nogle folk, der beriger sig på det, og der kommer ikke noget ud af det”,« siger Lars Engberg-Pedersen.

Han mener, at det i fattige lande generelt fortrinsvis er et mindretal af akademikere og den gryende middelklasse i byerne, som for eksempel vil have indflydelse på, hvor skolerne ligger, der interesserer sig for decentralisering.

»Det er muligt, at det så småt ændrer sig med højere grad af uddannelse, men traditionelt har landbefolkningen mange steder frygtet statsapparatet. Ikke mindst fordi det har været farligt at komme i lag med embedsmændene, som kan skalte og valte med folk. Traditionelt har det været studerende og fagforeninger, som har skabt politiske forandringer i mange afrikanske lande,« siger Lars Engberg-Pedersen.

Af Jens Jørgensen, jjr@kl.dk

YDERLIGERE MATERIALE

  • Top 10 på de enkelte variable

  • Rangliste over graden af decentralisering i 182 lande