15. februar 2013

Demografimodel på ældreområdet er en politisk diskussion

Som følge af demografiudviklingen og de stramme økonomiske rammer er en del kommuner i gang med at give deres tildelingsmodeller et serviceeftersyn. Flere kommuner har konstateret, at den eksisterende tildelingsmodel er for generøs på ældreområdet, eller at den ikke svarer til den politiske prioritering mellem kommunens serviceområder

Set i lyset af den demografiske udfordring og de stramme økonomiske rammer bør alle kommunalbestyrelser aktivt tage stilling til, om der skal være en demografiregulering. Og hvis man ønsker en demografimodel, bør det sikres, at et eventuelt løft af rammen til for eksempel ældreområdet gennemgår en aktiv politisk behandling og ikke alene bliver en teknisk øvelse. Hvis der ikke foretages en reel politisk drøftelse af prioriteringer mellem ældreområdet og andre områder, vil demografireguleringen bevirke, at det politiske råderum forsvinder, og andre områder skal holde for.

Der er behov for politisk at overveje, om man i kommunen vil have en demografimodel, og i så fald hvordan modellen skal se ud. Hvis tildelingsmodellerne ensidigt og automatisk tilfører ekstra midler ved at videreføre tidligere års enhedsbeløb på bagrund af et stigende antal ældre uden at tage hensyn til sundhedstilstand, de ældres behov, omlægninger af indsatser og så videre, er der en risiko for, at budgettildelingen bliver for generøs. Mange kommuner har de seneste to år oplevet, at de budgetlagte midler på ældreområdet ikke bliver brugt til trods for et kraftigt stigende antal ældre. Der er altså tale om midler, som man politisk kunne have prioriteret til andre formål.

Fremadrettet udfordrer en automatisk demografiregulering den økonomiske ramme i kommunen. I en tid med i bedste fald nulvækst i de offentlige udgifter vil det kræve, at pengene findes på andre områder som for eksempel dagtilbuds- og folkeskoleområdet. Spørgsmålet er, om der er politisk opbakning hertil?

Store forskelle på modeller

KL har foretaget en gennemgang af et antal demografimodeller i kommunerne og kan i gennemgangen konstatere store forskelle i udformningen af modellerne og deres kompleksitet. Det gælder både i forhold til, i hvilket omfang der tages højde for den forbedrede sundhedstilstand og middellevetid blandt de ældre, rehabiliteringseffekter, arbejdskraftsbesparende teknologier, effektiviseringer mv.

Hertil kommer, hvilke delområder af ældreområdet som demografimodellen indeholder (hvilke områder demografireguleres, og hvilke er en fast ramme?), hvilket grundlag man anvender for de variable udgifter (visiterede timer, leverede timer mv.), hvor ofte der foretages genberegning af parametrene i modellerne, om der efterreguleres mv.

Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning (KORA) har foretaget en undersøgelse af kommunernes tildelingsmodeller blandt andet på ældreområdet. Undersøgelsen viser, at der er stor forskel på, hvad effekten af de forskellige modeller er og dermed på konsekvenserne for rammen.

Forskelligheden i kommunernes tildelingsmodeller er i høj grad udtryk for traditioner og konkrete valg. Derfor skal man være meget varsom med at gøre tildelingsmodellen til et rent teknisk redskab. Den baserer sig på en række valg og forudsætninger om, hvad en "objektiv fremskrivning af et uændret serviceniveau" er, og hvilke samfundsmæssige effekter man forventer på ældreområdet. Disse valg bør overvejes i forhold til den politiske prioritering mellem områder, rammestyringen og den fremadrettede økonomiske situation for kommunen.

Er demografi objektivt?

Nogle kommuner har truffet politisk beslutning om ikke at regulere basisbudgettet for demografi. I stedet kræves det som en del af rammestyringen, at et eventuelt højere udgiftsbehov som følge af flere ældre finansieres inden for rammen. Det kan blandt andet ske ved indførelse af nye og billigere løsninger, øget brug af velfærdsteknologi og rehabilitering, der bevirker, at flere af de ældre bliver selvhjulpne og derfor kræver mindre pleje. Og det kan ske i form af tilpasninger i serviceniveauet og ændringer i kvalitetsstandarden, såfremt dette er nødvendigt.

Behov for politisk drøftelse

KL anbefaler, at der sættes kritisk fokus på generel automatisk demografiregulering uden en egentlig politisk drøftelse af det løft, som demografireguleringen tilfører basisbudgettet. Det bør overvejes, i hvilket omfang demografimodellen stemmer overens med de politiske prioriteringer mellem områder og kommunens samlede økonomi.

I nogle kommuner er det for eksempel politisk besluttet at indføre en asymmetrisk demografimodel på de store kommunale serviceområder, så der automatisk korrigeres for faldende demografi på for eksempel dagtilbud- og skoleområdet, mens stigende demografi lægges op til politisk behandling. Dermed bliver den stigende demografi på ældreområdet en del af den løbende prioritering på lige fod med andre områder af den kommunale økonomi.

Ved at indføre en asymmetrisk model eller helt afskaffe demografiregulering på de store kommunale områder undgår man, at en forlodsfordeling på for eksempel ældreområdet "spiser" politikernes handlerum inden en politisk drøftelse. Dette kan medvirke til at øge gennemsigtigheden og hermed give politikerne bedre grundlag for at tænke i muligheder og foretage en tværgående omprioritering mellem områderne frem for krisestyring og drøftelse af besparelser.

 

YDERLIGERE MATERIALE