08. marts 2012

Giv budgetopfølgningen et servicetjek

Sjældent i den kommunale danmarkshistorie har den politiske vilje til at overholde budgetterne været så stålfast. Politikernes ønske om at ramme plet med regnskabet udfordrer i høj grad udformningen af den "klassiske" budgetopfølgning. En udfordring som partnerskabet om bedre økonomistyring har haft på dagsordenen.

Budgetopfølgningen er sammen med budgettet det centrale redskab i den økonomiske styring i kommunerne. Dette gælder både på det administrative og det politiske niveau. Men hvor administrationen selv har fingrene langt nede i tallene, så er kommunalpolitikerne afhængige af, at administrationen med budgetopfølgningen leverer varen. Det er afgørende, at budgetopfølgningen er et troværdigt styringsinstrument, som gør politikerne i stand til at tage rattet og styre kommunens økonomi den ønskede vej.

De øgede krav fra politisk side til budgetopfølgningen, kombineret med et højere ambitionsniveau hos administrationen, stiller det naturlige spørgsmål: Hvordan ser den bedst mulige budgetopfølgning ud? Partnerskabet om bedre økonomistyring, bestående af 28 kommuner og KL, har med baggrund i de deltagende kommuners egne budgetopfølgninger drøftet mulige svar på dette spørgsmål.

Et studie af de 28 partnerskabskommuners budgetopfølgninger viser, at spændvidden er meget stor. Bare i omfang varierer budgetmaterialet til politikerne fra tre-fem sider i nogle kommuner til over 60 sider i andre kommuner – uden bilag vel at mærke. I nogle kommuner forelægges budgetopfølgningsmaterialet fra samtlige udvalg økonomiudvalget, i andre kommuner laves særskilt materiale kun til økonomiudvalget. I nogle budgetopfølgninger behandles alle fagområder med samme spalteplads, mens andre budgetopfølgninger er prioriterede og kun fokuserer på "risikoområder". Og der er argumenter både for og imod de forskellige udformninger. Drøftelserne i partnerskabet viser med al tydelighed, at især traditioner og lokalpolitiske forhold og ønsker har afgørende betydning for udformningen af budgetopfølgningen.

Budskabet fra partnerskabet er, at der ikke findes én bedste måde at udforme en politisk budgetopfølgning på – der findes mange "bedste måder". Udformningen afhænger i vid udstrækning af, hvilke behov kommunalbestyrelsen har, samt af hvordan administrationen omsætter disse i udarbejdelsen af budgetopfølgningen.

Alle kommunerne i partnerskabet er dog enige om én ting: Det er helt afgørende, at budgetopfølgningen er troværdig. Politikerne skal kunne have fuld tillid til indholdet. Formålet med en budgetopfølgning er selvfølgelig at informere politikerne om status for kommunens økonomi. Men det er i høj grad også at anvise handlingsmuligheder, som politikerne er trygge ved. Beslutningsgrundlaget skal være så godt som overhovedet muligt.

Skriv til politikerne
Det er folkeskolelærdom, at målgruppen er helt central for både formen og indholdet af de budskaber, man ønsker at sende. Men det kan være svært at skelne mellem, hvad der er åbenlyst, og hvad der er indforstået på en måde, der kræver specialistviden. Det udfordrer kommunikationen. Pointen er, at administrationen i udarbejdelsen af budgetopfølgningen bør forsøge at forholde sig til materialet med en politikersynsvinkel. Eksempelvis kan det overvejes, om budgetopfølgningen på børne- og ungeområdet også kan forstås af sundhedsudvalgets medlemmer. Hvis det ikke er tilfældet, så bør det overvejes at tilpasse både form og indhold.

Budgetopfølgningens fokus bør rettes mod de centrale budskaber. Det bør holdes for øje, at formålet med budgetopfølgningen ikke er, at administrationen holder sin egen ryg fri med henvisning til, at man har gjort politikerne opmærksomme på en bestemt problemstilling – "det står jo tydeligt under figuren på side 54".

Derfor bør man i udarbejdelsen af den politiske budgetopfølgning tænke over proportionerne i indholdet. Et minimalt merforbrug på et mindre fagområde behøver ikke nødvendigvis at optage lige så meget plads som risikoen for en overskridelse på et af de store velfærdsområder.

Peg på løsninger frem for problemer
Partnerskabets erfaring er, at politikerne efterspørger en løsningsfokuseret budgetopfølgning. Traditionelt har mange budgetopfølgninger svaret på spørgsmålene "Hvordan ser det ud?", "Hvor kan det gå galt?" og "Hvor er det gået galt?". Det har efterladt politikerne med en række problemer, men uden konkrete svar og muligheder. Den opbygning bør vendes om, således at langt hovedparten af pladsen anvendes til at beskrive mulige løsninger på de skitserede problemer.

Flere kommuner har eksempelvis arbejdet med en 80/20-model, hvor maksimalt 20 procent af budgetopfølgningen bruges på problembeskrivelse, mens de resterende 80 procent omhandler mulige løsninger. Dermed sikres det, at budgetopfølgningen bliver handlingsorienteret og er det bedst mulige grundlag for konkrete politiske reaktioner og beslutninger.

Hold fokus på det forventede regnskab
Det er vigtigt at holde sig for øje, at mere materiale – herunder bilag – ikke nødvendigvis giver politikerne et større overblik eller et bedre beslutningsgrundlag. Ofte tværtimod. Alle dele af administrationen har naturligt nok deres kæpheste, og alle vil gerne bidrage til opfølgningen. En stor genkendelighed og ensartethed i budgetopfølgningen på tværs af fagområder og tid kan give et bedre overblik og øge anvendeligheden for politikerne. Og ensartethed kan godt skabes på tværs af fagområderne. Flere kommuner har eksempelvis haft succes med at anvende en fælles opfølgningsskabelon på alle områder.

Samtidig er det et klart budskab, at fokus i budgetopfølgningen bør være på det forventede regnskab og ikke alene på bevillingskontrollen. Det er det forventede regnskab, der er udgangspunktet for sanktionslovgivningen, og politisk er budgetoverholdelse ofte defineret ved, om kommunen bliver sanktioneret eller ej. Bevillingskontrollen skal naturligvis medtages, men det er ikke den, der bør være det centrale pejlemærke i den økonomiske styring.

Budgetopfølgning gør det ikke alene
Selv den bedste budgetopfølgning styrer dog ikke i sig selv kommunens økonomi – det gør politikerne! En budgetopfølgning kræver mod til handling. Og selv den bedste budgetopfølgning kan ikke rette op på et tvivlsomt budget. Derfor kan det også være afgørende, hvornår og hvor tit politikerne præsenteres for en budgetopfølgning. Her er der også store forskelle mellem kommunerne og ikke én rigtig løsning.

Det er en lokalpolitisk beslutning. Spændet i de 28 partnerskabskommuner er fra 2-12 politiske budgetopfølgninger om året, men hovedparten præsenterer politikerne for en budgetopfølgning tre-fire gange årligt. Tilsvarende har de fleste en administrativ budgetopfølgning månedligt – dog med lokale variationer.

Pointen er, at hver kommune skal finde det setup, som giver mest styringsmæssig værdi. De nye krav til kommunerne udfordrer en række af de traditioner og tidligere beslutninger, som budgetopfølgningerne mange steder er baseret på – så giv budgetopfølgningen et servicetjek! <

10 kritiske spørgsmål til den politiske budgetopfølgning

  1. Er budgetopfølgningen troværdig?
    Det er alfa og omega, at politikerne kan stole på indholdet i budgetopfølgningen – og gør det.
  2. Er budgetopfølgningen skrevet til målgruppen?
    Husk, at politikerne ikke nødvendigvis har samme detailkendskab til fagområder og fagsprog, som administrationen har.
  3. Er budgetopfølgningen løsningsorienteret? 
    Budgetopfølgningen bør være løsningsorienteret med fokus på handlings- og styringsmuligheder og ikke blot en beskrivelse af udfordringerne.
  4. Har budgetopfølgningen et passende omfang?
    Husk, at politikerne ikke nødvendigvis får et bedre beslutningsgrundlag af at læse flere sider. Det handler om at koncentrere det rigtige indhold, ikke om at rumme alt.
  5. Har budgetopfølgningen de rigtige proportioner?
    Ikke alle sager har samme økonomiske vægt, og ikke alle sager bør derfor have samme plads.
  6. Rummer budgetopfølgningen de centrale budskaber?
    Det handler om at videreformidle de vigtige udfordringer, ikke om at skabe rygdækning ved at viderebringe alle detaljer.
  7. Er budgetopfølgningen genkendelig og ensartet?
    Det er nemmere for politikerne at forholde sig til materialet, hvis form og format i forvejen er kendt. Overvej en fast skabelon på tværs af fagområder og tid.
  8. Er budgetopfølgningen gennemskuelig?
    Det er vigtigt, at politikerne har mulighed for at følge den udvikling i for eksempel priser og mængder, der er årsagen til et ønske om politisk stillingtagen.
  9. Er budgetopfølgningens fokus rettet mod det forventede regnskab?
    Bevillingskontrol er vigtigt, men det er det forventede regnskab, der i sidste ende bør være målet for såvel styring som opfølgning.
  10. Bliver politikerne klogere af bilag?
    Begræns mængden af bilag – ikke alle politikere har behov for at vide alt om alt i kommunen. Administrationen kan levere yderligere materiale, hvis det efterspørges.