13. februar 2012

Flere og flere klager hæmmer offentlige udbud

Et stigende antal klager og et ufleksibelt og langsommeligt klagenævn for udbud gør, at mere end otte ud af ti kommuner og regioner oplever, det er blevet mere besværligt og ressourcetungt at lave udbud i de seneste år. Det viser ny Momentum-undersøgelse. Bekymringen for en klagesag kommer også til at stå i vejen for at skabe de mest innovative løsninger.

Udbud af opgaver til private leverandører skal i princippet hjælpe til bedre, nemmere og billigere løsninger. Men i dag vurderer mere end otte ud af ti af de danske kommuner og regioner i en ny Momentum-undersøgelse, at det er blevet mere besværligt at udbyde opgaver som følge af et stigende antal klagesager, og at de bruger stadig flere ressourcer på at forebygge klager fra tilbudsgivere, som ikke får ordren.

De tørre tal viser også, at antallet af klager fra virksomheder til Klagenævnet for Udbud er næsten femdoblet fra 2006 til 2011. Og stigningen kan ikke forklares med, at flere opgaver udbydes. En opgørelse fra DI viser, at andelen af udbudssager, der ender i en klagesag, er mere end tredoblet fra 2006 til 2010.

Fællesindkøb Fyn, der er et strategisk indkøbssamarbejde mellem Assens, Faaborg-Midtfyn, Kerteminde, Nordfyns og Nyborg kommuner, er et af de steder, hvor man oplever, at klagesagerne har været med til at gøre udbuddene mere besværlige og ressourcekrævende i de seneste år.

»Detaljerigdommen både fra vores og leverandørernes side er vokset. Og det er desværre en direkte konsekvens af, at mange klager handler om detaljer i udbuddet, og at det derfor er blevet nødvendigt at beskrive helt ned i detaljen, hvad vi vil have. Den udvikling har kun været stigende de seneste år, og det kræver selvfølgelig rigtig meget i selve processen op til udbuddet og i udbudsprocessen,« siger Jeanet Vandling, indkøbschef for Fællesindkøb Fyn.

Udbud kræver mange ressourcer

Også Frederiksberg Kommune bruger stadig flere ressourcer på at behandle klager og forebygge nye klager. Det gælder både udgifter til advokatbistand ved konkrete klagesager og arbejdstid på udredninger og dialog med tilbudsgivere i forhold til at skrue udbuddene sammen, så man undgår klagesager.

»Det betyder øgede omkostninger ved gennemførelse af et udbud. Omkostninger, som i mange tilfælde kan blive endnu større, da klagesager ofte forsinker kontraktunderskriften og dermed forhaler tidspunktet for skiftet fra en dyr til en billigere leverandør,« siger Adam Hey, afdelingschef i Frederiksberg Kommune, der årligt gennemfører cirka 40 udbud.

Bekymringen for klagesager gør også, at hele syv ud af ti kommuner og regioner vælger at tilrettelægge sine udbud på mere traditionelle måder, selv om det kan betyde, at de ikke opnår de fulde gevinster ved udbuddet i form af de mest innovative løsninger. Den situation har man oplevet i det fynske indkøbsfællesskab, fortæller Jeanet Vandling.

»Vi har ved et par udbud prøvet nogle andre metoder af, som også ville gøre det nemmere for tilbudsgiverne at afgive et tilbud. Men der gik ikke ret længe, før nogle leverandører ringede og sagde, at hvis vi fortsatte med det, kunne vi godt regne med at få en klage. Hvorefter vi trak udbuddet tilbage og startede forfra. Og så var det helt ned i detaljen som sædvanlig,« siger Jeanet Vandling.

Kommuner og regioner skønner, at de inden for de seneste tre år har brugt 40 millioner kroner alene på ekstern advokatbistand i forbindelse med klagesager. Udover den eksterne hjælp svarer kommuner og regioner i Momentums undersøgelse, at deres egne medarbejdere bruger rigtig mange ressourcer på klagesager og ikke mindst på nidkært at forhindre fejl i udbudsprocessen, som kan føre til nye klagesager.

»Vi er gået fra at være fem til at være 11, hvoraf en er juridisk uddannet, og som udover at lave udbud bruger rigtig meget tid på at holde sig orienteret i klagenævnskendelser. Samtidig har vi en licens til advokatfirmaet Rosenmeiers fortolkninger af klagenævnets kendelser, deltager i jura-arrangementer og gå-hjem-møder hos advokater og så videre for hele tiden at holde os opdateret på, om der er kommet en ny kendelse, der gør, at vi bliver nødt til at ændre praksis,« siger Jeanet Vandling, indkøbschef i Fællesindkøb Fyn.

     Hun tilføjer, at det ikke gør det bedre, at der ofte går halve og hele år, fra klagenævnet modtager en klage, til der kommer en kendelse. Og fynboerne er langt fra alene om at bruge mange ressourcer på at holde sig opdateret. 83 procent af de adspurgte kommuner og regioner mener, det er blevet mere ressourcekrævende at holde sig opdateret på Klagenævnet for Udbuds kendelser inden for de seneste tre år.

 

Krisen giver flere klager

Også hos de advokater, som arbejder med klagesager på udbudsområdet, er der forståelse for, at kommuner og regioner har svært ved at holde sig ajour med kendelserne. En af dem er Jesper Fabricius, partner i advokatfirmaet Accura, hvor han leder afdelingen for konkurrence- og udbudsret.

»Med 109 kendelser fra Klagenævnet for Udbud i 2011 kommer der næsten en ny kendelse hver tredje dag, og de kan være ganske lange og svært forståelige. Det tager tid at sætte sig ind i dem og forstå, hvad de betyder, og hvilke konsekvenser de har,« siger Jesper Fabricius.

Han mener derfor, det kan være nødvendigt for kommuner og regioner at afsætte flere ressourcer til indkøbsfunktionen, hvis de skal være ajour med klagenævnets kendelser og undgå fremtidige klager.

Udover at det kan være svært at holde sig ajour med kendelserne, mener 81 procent af kommuner og regioner, at det er blevet mere kompliceret at bringe en opgave i udbud som følge af de konkrete kendelser fra Klagenævnet for Udbud. Det skyldes ikke mindst, at der har været flere eksempler på, at klagenævnet har ændret sin praksis fra den ene kendelse til den anden.

Det gælder eksempelvis en pointmodel til at evaluere tilbud, som klagenævnet i 2007 godkendte, men i 2011 fandt ud af ville være i strid med principperne om ligebehandling og gennemsigtighed. Og netop sådanne sager er med til at gøre det mere kompliceret at lave et udbud, fortæller Jeanet Vandling fra Fællesindkøb Fyn.

»Det efterlader os jo i et vakuum, når man eksempelvis underkender en pointmodel, som har været praksis i udbudsforretninger rigtig meget, og der ikke stilles et alternativ op for, hvad man må i stedet for,« siger Jeanet Vandling.

Antallet af klager til og kendelser fra Klagenævnet for Udbud har været stærkt stigende de seneste år. En del af stigningen kan forklares med flere udbud, men andelen af udbud, der ender i en klagesag, er også mere end tredoblet. Jesper Fabricius, partner i advokatfirmaet Accura, har flere forklaringer på udviklingen.

»Den meget restriktive linje, man har i Klagenævnet for Udbud, gør, at der ikke skal så meget til, før man overtræder reglerne. Det har også fristet flere til at klage. Og så har finanskrisen gjort de offentlige kontrakter lidt mere vigtige for virksomhederne, som derfor også er mere optaget af, om de vinder udbuddet,« siger Jesper Fabricius.

Kommuner og regioner oplever også i det daglige, at de private virksomheders lunte i forhold til at klage er blevet kortere og til tider for kort.

»Det er reelt nok, hvis der er tale om faktuelle fejl i udbudsprocessen, men der er en tendens til, at aktindsigt og klagesager desværre også bringes i spil, hvor udbudsreglerne er fulgt til punkt og prikke,« siger Adam Hey, afdelingschef i Frederiksberg Kommune.

En opgørelse over kendelserne i klagesagerne på udbudsområdet viser også, at 44 procent af klagesagerne i 2010 endte med, at udbudsgiveren blev pure frifundet.

Hos erhvervsorganisationen Danske Erhverv kan man dog ikke genkende billedet af, at virksomhederne klager for ofte.

»Samlet set ligger raten af klager i forhold til antal udbud på tre-fire procent. Men der er som regel en grund til, at en virksomhed bliver så frustreret, at de tyr til at klage. Og selv om vi ser en masse gode udbud, så ser vi også mange udbud, hvor man måske ikke har fået tænkt det helt igennem. Og så oplever virksomheden en frustration, som måske udmønter sig i, at man klager,« siger Jakob Scharff, chef for offentlig-privat samarbejde i Dansk Erhverv.

Af Jens Jørgensen, jjr@kl.dk

YDERLIGERE MATERIALE