05. november 2019

Debatindlæg: Budgetloven på værksted

Siden budgetloven kom til, har udviklingen i kommunernes serviceudgifter været markant lavere end velstandsudviklingen, og det har formentlig i sig selv været medvirkende til en stadig større debat om kvaliteten af den offentlige service, skriver Kristian Wendelboe, administrerende direktør i KL, i et debatindlæg.

Af Kristian Wendelboe, administrerende direktør i KL

På regeringens lovprogram står en revision af budgetloven til februar. Det kan måske lyde som ren teknik, men det er det ikke. Budgetloven er i meget høj grad også politik. Budgetloven spiller en stor rolle for udgiftspolitikken og dermed for udviklingen af velfærdssamfundet i de kommende år. Og det er godt, hvis vi nu får en debat, som giver mulighed for at veje synspunkterne op mod hinanden.

Budgetloven så dagens lys i kølvandet på finanskrisen. Opgaven var at stramme grebet om den offentlige økonomi, hvilket budgetloven utvivlsomt har bidraget til. Men det er også en lov, som er et produkt af sin tid. Så det er velkomment med et serviceeftersyn og en revision af budgetloven.

Budgetloven så dagens lys i kølvandet på finanskrisen. Opgaven var at stramme grebet om den offentlige økonomi, hvilket budgetloven utvivlsomt har bidraget til. Men det er også en lov, som er et produkt af sin tid. Så det er velkomment med et serviceeftersyn og en revision af budgetloven.
Kristian Wendelboe

Da budgetloven blev vedtaget, var vi, efter en meget lang periode med ret høj vækst i de offentlige udgifter, i gang med en meget markant opstramning. I årene lige op til budgetloven trådte i kraft, blev der nedlagt omkring 30.000 stillinger i kommunerne. Og perspektivet i budgetloven var, at den udvikling skulle fastholdes, så langt øjet rakte. Fordi den offentlige sektor var i risiko for at vokse for hurtigt i forhold til råderummet i samfundsøkonomien. Sådan er det ikke længere. Siden budgetloven kom til, har udviklingen i kommunernes serviceudgifter været markant lavere end velstandsudviklingen, og det har formentlig i sig selv været medvirkende til en stadig større debat om kvaliteten af den offentlige service. Simpelthen fordi vi som borgere oplever en stadig stigende privat velstand, men en offentlig velfærd, der reelt er låst på et stadig mere historisk niveau.

Den faseopdelte budgetlægning er afgørende

Samtidig er udgiftsstyringen blevet markant meget bedre i den kommunale sektor. Kommunerne overholder de økonomiske aftaler, som indgås med skiftende regeringer, og de budgetter der lægges, overholdes ved regnskabsaflæggelsen. Det er budgetloven helt sikkert en medvirkende årsag til. Det medgiver jeg gerne. Det gør selvfølgelig incitamentet til at overholde en aftale større, at det har økonomiske konsekvenser, hvis man ikke gør. Men budgetloven er ikke alene forklaringen på, at det gang på gang lykkes for os lande budgettet for 98 kommunerne indenfor de rammer, som er aftalt med regeringen. Det er den faseopdelte budgetlægning, der får dét til at ske. Altså det forhold, at det hvert år viser sig, at det kollektive sammenhold og forståelsen mellem 98 borgmestre og kommunalbestyrelser på tværs af landet, er stærkt nok til, at man i den enkelte kommune er klar til at gå hjem og se på budgettet én gang til, hvis det er det der skal til for, at kommunerne samlet kan komme i mål med aftaleoverholdelsen for både serviceudgifter og anlægsudgifter.

Man kan sige, at det netop er det politiske ejerskab, der får brikkerne i puslespillet til at falde på plads. Derfor var det også nærmest katastrofalt, at politikerne i nogle af de første oplæg til budgetloven var tæt på at blive skrevet ud af ligningen. Den politiske diskussion var dér flyttet 3-4 år ud i fremtiden – til det der budgetteknisk kaldes BO-årene. Og politikernes muligheder for at træffe beslutninger, som havde virkning nu og her, var derfor sparsomme. Og dermed fortonede det politiske ejerskab sig, og budgetoverholdelse blev en sag for embedsmænd. Det gik heldigvis ikke helt så galt, men der ér stadig udfordringer i budgetloven, som stammer fra den tidsånd, den kom til verden i.

Budgetloven har et rigidt etårs-fokus

Et hovedproblem er, at budgetloven har et meget rigidt etårs-fokus. Det er i dag ikke muligt at overføre overskud fra et år til at finansiere udgifter i senere år. Manglen på fleksibilitet tilskynder til en kortsigtet økonomistyring, som gør det svært for fx den enkelte skole eller daginstitution at spare op fra år til år. Det étårige fokus kolliderer også med den praktiske virkelighed, når en kommune f.eks. skal bygge en daginstitution eller en skole, hvor byggeprojektet typisk strækker sig over flere år.

Det er nødvendigt at tænke i modeller for en mere fleksibel budgetlov, og i hvert fald på styringen af anlægsudgifterne bør der kunne være et flerårigt perspektiv. Desværre har en stor del af debatten indtil nu drejet rundt om at gøre styringen af anlægssiden ligeså rigid og kortsigtet som styringen af serviceudgifterne.
Kristian Wendelboe

Det er nødvendigt at tænke i modeller for en mere fleksibel budgetlov, og i hvert fald på styringen af anlægsudgifterne bør der kunne være et flerårigt perspektiv. Desværre har en stor del af debatten indtil nu drejet rundt om at gøre styringen af anlægssiden ligeså rigid og kortsigtet som styringen af serviceudgifterne. Men det vil trække den helt forkerte vej, og kun gøre problemet større. Og så vil det i øvrigt nationaløkonomisk høre til i den lidt bizarre afdeling, ihukommende hvor lille en del af investeringerne i det danske samfund de kommunale anlægsudgifter udgør.

Omdrejningspunktet i den nuværende budgetlov er den strukturelle saldo, hvor budgetloven maksimalt tillader underskud på 0,5 pct. af BNP. De økonomiske vismænd har i deres seneste halvårsrapport om dansk økonomi peget på, at dét giver problemer. Skønnet er nemlig så usikkert, at det kan føre til løbende justeringer og stramninger i finanspolitikken, som senere viser sig unødvendige. EU’s finanspagt giver mulighed for små og midlertidige overskridelser af underskudsgrænsen, og det er ret oplagt også at gentænke denne del af budgetloven, når nu den skal evalueres. Især da i lyset af de ret store fejlskøn vi har oplevet på den strukturelle saldo, mens vi har haft budgetloven

I KL ser vi frem til at blive inddraget i arbejdet med at evaluere budgetloven. Det vil være godt for dansk økonomi og for udviklingen af det danske velfærdssamfund, hvis revisionen af budgetloven ikke kun bliver resultatet af en lukket ministeriel skrivebordsøvelse. Der er brug for en åben debat. For tiden er en anden, end den var, da budgetloven kom til verden. Vi står overfor massive udfordringer i kommunerne med et meget stort demografisk pres, og en løbende glidning af opgaver ud fra sygehusene på de store kronikerområder. Det er uhyggeligt at forestille sig kombinationen af en fortsat rigid budgetlov og en presset økonomi med måske utilstrækkelig økonomisk kompensation for udgiftspresset. Dét vil kunne sætte den offentlige model for velfærd under voldsomt pres. Og øge spændet mellem befolkningens forventninger og den økonomiske virkelighed i kommunerne.

Debatindlægget er bragt på altinget.dk d. 5. november 2019