Indhold

12.12.17 11:33

Tilpasser I hjælpen, når borgeren udvikler sig?

Kommunerne opstiller i stigende grad mål for borgere, der visiteres til en social ydelse. Men i hvilket omfang tager kommunen stilling til konsekvenserne for ydelsen, før og efter at målene er nået? Svaret på dette spørgsmål er afgørende for en bedre styring på det sociale område. Tekst af Mette Rosenbeck og Louise Tarp Thorgaard, begge er chefkonsulenter i KL’s Økonomiske Sekretariat

Kommunerne er i gang med en omstilling på det sociale område, hvor det rehabiliterende arbejde bliver omdrejningspunkt for indsatserne. Med rehabilitering følger et fokus på at skabe flow i indsatserne. Det kræver, at myndigheden opstiller præcise mål for borgeren og følger op på, om målene nås. 

I en undersøgelse fra foråret 2017 er kommunerne blevet spurgt, i hvilket omfang de i sagsvurderingsfasen opstiller overordnede formål og konkrete mål for indsatsen. 96 procent af kommunerne angiver, at de helt eller delvist opstiller formål, der beskriver den overordnede intension i indsatsen. 98 procent af kommunerne angiver, at de helt eller delvist opstiller mål for den sociale indsats. Undersøgelsen er gennemført som led i projektet ”Fælles Faglige Begreber” for at belyse kommunernes myndighedsarbejde. 88 kommuner har svaret.

Det samme billede – at kommunerne i meget stor udstrækning sætter mål for indsatsen over for borgerne – viser en analyse af 400 borgersager fra 11 kommuner i regi af et projekt om bedre styring for borgere med progressionspotentiale under det fælleskommunale styrings- og effektiviseringsprogram. 

Opfølgning efter mål

Analyserne peger på, at det er udbredt at opstille indsatsmål for borgere, der modtager sociale ydelser. Næste spørgsmål er da, hvad det er for mål, der sættes for borgerne. For som man spørger, får man svar. Med andre ord sætter målene retning både for den faglige indsats i de sociale tilbud og for den faglige og økonomiske opfølgning.

Heri synes der aktuelt at ligge en udfordring. For hvis målene alene forholder sig til det ønskede resultat af den faglige indsats, men ikke opstiller en forventning om, hvornår pågældende mål skal være opnået, eller hvilken betydning målopnåelse bør få for den videre indsats, mangler såvel udfører som myndighed et klart billede af, hvordan og hvornår ydelsen kan forventes at skulle tilpasses.

Eksempelvis peger flere kommuners erfaringer med fremskudte, rådgivende eller forebyggende enheder på, at klare mål for, hvad der skal opnås inden for hvilken tidshorisont, medfører et øget fokus i indsatsen. 

Tilpas ydelsen

Ovennævnte projekt om bedre styring for borgere med progressionspotentiale skal blandt andet undersøge, hvordan og i hvilket omfang kommunerne tilpasser deres indsats, når borgeren – qua den kommunale indsats – forbedrer sin funktionsevne. Altså om kommunerne formår at drosle indsatsen ned i takt med, at behovet falder. I projektet har det vist sig som en hovedudfordring at finde data for, hvornår kommunen bør justere indsatsen. Det synes med andre ord ofte at stå uklart, hvor meget borgeren skal udvikle sig – positivt eller negativt – for at kommunen skal overveje at justere indsatsen. 

Det kan være vanskeligt at afgøre, i hvilket omfang udfordringen hovedsageligt består i dårlige data. Altså at mål, opfølgning og indsats ikke er defineret tilstrækkeligt præcist og systematisk til at kunne danne kvantitative data, endsige benytte til ledelsesinformation. Og i hvilket omfang udfordringen består i, at mål og opfølgning ikke knytter sig til borgerens støttebehov og dermed ikke angiver, hvad målopfyldelse bør betyde for borgerens ydelser. Foreløbigt peger projektets resultater på, at selv med en stor manuel indsats for at indsamle disse data, er der en ret begrænset sammenhæng mellem borgernes udvikling og omfanget af den pågældende ydelse. 

Udfordringer for en bedre sammenhæng mellem borgerens udvikling og ydelser synes dermed både at være kommunernes begrænsede adgang til data for borgernes udvikling og manglende stillingtagen til konsekvenser for støttebehovet. En overvejelse er her, om kommunen i sit målarbejde i endnu højere grad kan tænke opfølgning på progression og tilpasning af ydelserne ind i form af klare tidshorisonter for indsatsen samt et konsekvens-for-ydelsen-formål a la ”Indsatsen gives med forventning om, at borgeren herefter kan overgå til ydelsespakke 1. Der følges op efter 4 måneder.”

De rette incitamenter

Der er dog nogle potentielle udfordringer ved at tilpasse ydelsen i takt med borgerens udvikling og behov. 

En udfordring kan være, når tilbuddenes faglige incitament til at arbejde med borgerens udvikling ikke understøttes af de økonomiske styringsmodeller. Eksisterende styringsmodeller på socialområdet giver således ikke altid de rette økonomiske incitamenter for at arbejde rehabiliterende. Således mister leverandøren af en ydelse ofte en del af betalingen, når det er lykkes at udvikle borgeren i en positiv retning, hvor vedkommende bliver mere selvhjulpen. 

Nogle kommuner har eksperimenteret med økonomiske styringsmodeller, som understøtter det rehabiliterende arbejde. På socialområdet er disse modeller dog stadig i en indledende, afprøvende fase, men flere og flere kommuner forsøger sig med, hvordan de økonomiske styringsmodeller kan understøtte den rehabiliterende tilgang til arbejdet.

Styringsmodeller

Der er en række udfordringer og overvejelser forbundet med en styring, som er karakteriseret ved systematisk målfastsættelse og stillingtagen til konsekvenserne for ydelsen, når målene er nået. Det kan blandt andet være en vanskelig opgave løbende at tilpasse medarbejderressourcerne til en beboergruppes skiftende behov.

Desuden er en styringsmodel, hvor tilbuddene har et økonomisk incitament til at arbejde med borgerens udvikling, mest enkel at implementere, når kommunen benytter egne tilbud til egne borgere. Kommunerne bruger dog 57 procent af deres udgifter til botilbudsområdet til køb af pladser uden for kommunen – det vil sige enten i andre kommuner, i regionen eller ved private 1). En videre udvikling af sådanne styringsmodeller bør derfor have fokus på både intern styring og på eksterne køb. 

KL vil i den kommende tid sætte fokus på området og gå i dialog med både kommuner og staten om at videreudvikle modellerne. Herunder vil resultaterne fra det omtalte SEP-projekt blive offentliggjort primo 2018. 

I samarbejde med staten vil der også blive set på muligheden for i højere grad at understøtte incitamenterne på området og herunder behovet for at tilpasse lovgivning. Dette udspringer af økonomiaftalens tekst om et analyseprogram, der skal udvikle redskaber til at understøtte progression for borgerne og bedre styringsmuligheder for kommunerne. 

Ambitionen er, at kommunerne sammen med KL skal blive endnu skarpere på, hvordan kommunerne også i den økonomiske styring kan understøtte det rehabiliterende fokus i de sociale indsatser til gavn for borgerne såvel som for den kommunale økonomi.

1) Køb og salg af pladser på det specialiserede socialområde, KORA 2017

Yderligere materiale

Se også

Annonce

Annonce

Annonce