Indhold

12.04.18 10:53

Bedre rammer for tværkommunalt samarbejde

KL’s kortlægning af kommunernes samarbejder viser, at kommunerne i vid udstrækning samarbejder om forskellige opgaver, at kommunerne har planer om yderligere samarbejder, men også at der bør skabes bedre juridiske rammer for samarbejde.

Tekst af Ole Smedgaard Rundin Cordsen, økonomisk rådgiver, KL’s økonomiske sekretariat

KL’s kortlægning af kommunernes samarbejder, der blev offentliggjort i forbindelse med Kommunaløkonomisk Forum 2018, viser, at kommunerne har omfattende samarbejde. Hver kommune indgår i gennemsnit i 47 samarbejder, og selvom kommunerne blev større med kommunalreformen, er størsteparten af samarbejderne etableret efter 1. januar 2007. I de første år efter reformen var det organisatoriske fokus formentlig primært på at føre sammenlægningerne ud i livet i de enkelte fusionerede kommuner. Fra 2011 er antallet af nyetableringer af samarbejder ud over kommunegrænsen imidlertid steget år for år, så der nu er flere samarbejder pr. kommune end før kommunalreformen, jf. figur 1 & 2 (se bilag nederst på siden)

Mange afsæt for samarbejde

Kommunernes samarbejder har mange afsæt. Der fokuseres ofte på mulige stordriftsfordele ved at levere service i en øget skala og dermed på mulighederne for at levere mere service gennem effektivisering. Det er også baggrunden for mange kommunale samarbejder. Kommunerne er blevet større efter kommunalreformen, men dels er den kommunale opgavevifte bred, og ikke alle opgaver er lige store, dels har kommunerne forskellig størrelse. Derfor er der på en række områder fortsat skalagevinster, der kan indhøstes ved at samle opgaven i større enheder.

Et andet udgangspunkt for samarbejde er imidlertid, når borgernes eller virksomhedernes behov går på tværs. Virksomhedernes behov for infrastruktur eller arbejdskraft går ofte på tværs af kommunegrænserne og nødvendiggør et samarbejde mellem kommuner. Tværkommunalt samarbejde muliggør også, at der kan leveres bedre service til borgerne for eksempel i form af mere målrettede genoptræningsforløb, når nabokommuner kan gå sammen om at få tilstrækkeligt med deltagere til specialiserede hold. Ønsket om at samle specialistkompetencer, så flere kommuner kan dele knowhow ligger også bag en række samarbejder. Det er for eksempel et væsentligt formål i forbindelse med mange udviklingssamarbejder om it og digitalisering, men det er også en del af forklaringen på ønsket om driftssamarbejde omkring myndighedsopgaver for eksempel på miljøområdet.

Der er således en række forskellige potentielle gevinster ved samarbejde.

Samarbejdsformål

Som led i kortlægningen af kommunernes samarbejder er der spurgt til det væsentligste formål med samarbejdet. Det er i den forbindelse vigtigt at huske, at samarbejder godt kan have flere formål samtidig. I kortlægningen er kommunerne imidlertid blevet bedt om at angive det væsentligste. 

Langt det hyppigste samarbejdsformål, som kommunerne angiver, er øget kvalitet for borgerne. Det dækker over en meget bred vifte af samarbejder, der omfatter stort set alle sektorområder. Det kan for eksempel være samarbejde om tandregulering, vintertjeneste, hotlinetjenester eller fælles drift af kulturelle tilbud som for eksempel bibliotekstjenester og museer. 

Samarbejder om innovation og udvikling er også udbredte på stort set alle sektorområder. Typiske eksempler er her samarbejder om for eksempel digitalisering, velfærdsteknologi eller samarbejde om klimatilpasning, transport og udbredelse af turisme. 

Kortlægningen viser også, hvor kommunerne planlægger at etablere yderligere samarbejder. Områder, hvor der er planlagt yderligere samarbejder er især: dagtilbud og skole – for eksempel samarbejde om åben skole eller drift af særlige tilbud; teknik og miljø – for eksempel vej- og parksamarbejde; samt ældre og sundhed – for eksempel akutfunktioner.

Styringsudfordringer

En vigtig forudsætning for at realisere de potentielle gevinster ved samarbejde er imidlertid, at der kan findes en brugbar og styrbar model for samarbejdet. Mange kommuner peger i den forbindelse på, at de nuværende juridiske modeller for samarbejde er en barriere for samarbejde, og at regelsættet vedrørende §60-fællesskaber er bureaukratisk. Kortlægningen viser da også, at langt størsteparten af kommunernes samarbejder er mindre formaliserede, det vil sige organiseret via aftaler, foreninger og lign., mens mindre end 10 procent er organiseret som §60-fællesskaber mv. 

Lovgivningen er ikke nødvendigvis en barriere for, at samarbejder opstår. Mange samarbejder opstår i det små og udvikler sig over tid. Det er typisk ikke et problem at organisere sig i et aftalebaseret samarbejde eller som en forening, når der er tale om at gå sammen om for eksempel mindre udviklingsopgaver. Der er også i de senere år opstået mange nye samarbejder af den type – om for eksempel digitalisering og velfærdsteknologi. 

Udfordringen opstår, når samarbejderne bliver mere omfattende, når der opstår behov for ansatte, støttefunktioner og mere formaliseret samarbejde. Kommunernes mulighed for at varetage opgaver for hinanden begrænses af lov 548 og reglerne om udbud i forbindelse med kommunernes udførelse af opgaver for andre kommuner. Der er i den situation ikke noget alternativ til samarbejde i et §60-fællesskab.
Der kan imidlertid være stordriftsfordele i driftssamarbejder, hvor størrelsen ikke kan retfærdiggøre en §60 organisering med egen bestyrelse mv. Når kommunerne derfor skal afveje de potentielle gevinster op over for de styringsudfordringer, som et samarbejde i et §60-fællesskab afstedkommer, falder det ikke ud til fællesskabets fordel.

Kommunernes brug af udbud er et eksempel på, at kommunale opgaver kan løses uden for kommunen med en enklere juridisk model. Når kommunerne bruger udbud styres opgaveløsningen mere enkelt via en kontrakt mellem kommune og udbyder. Det er dog ikke altid, at en opgave, som kommunerne går sammen om at løse, er klar til at blive bragt i udbud, eller at der er udbydere på markedet. Hvis de potentielle gevinster ved samarbejde skal høstes i fuldt omfang, er der derfor brug for juridiske samarbejdsmodeller, der understøtter, at samarbejder mellem kommuner kan udvikle sig – eventuelt som skridt på vejen til et udbud.

Yderligere materiale

Annonce

Annonce

Annonce