Indhold

08.01.18 22:32

Kommuner: Udbud er svært på velfærdsområderne

Mens kommunerne oplever økonomiske gevinster og få barrierer ved at få private til at løse opgaver på de tekniske områder, så er det mere udfordrende, når det handler om velfærdsområder som ældrepleje og botilbud, viser ny undersøgelse. Der er brug for, at private leverandører og kommuner i fællesskab bliver bedre til at udvikle innovative løsninger, hvis der skal konkurrenceudsættes mere, lyder det fra flere sider.

Flere end hver fjerde opgave i kommunerne bliver i dag udsat for konkurrence af private leverandører, men i regering-en ønsker man, at flere opgaver bliver udbudt, og man har derfor planer om at opstille et måltal for, hvor stor en andel af de kommunale opgaver der skal udbydes. Det vil kræve, at kommunerne i højere grad begynder at udbyde opgaver på velfærdsområder som ældre, sundhed, dagtilbud og det specialiserede socialområde, for i dag er der langt færre udbud på de områder end på det tekniske område. Men det er lettere sagt end gjort, viser en ny Momentum-undersøgelse, hvor 7 ud af 10 kommunaldirektører svarer, at der er større barrierer forbundet med at samarbejde med private leverandører om opgaver på velfærdsområderne sammenlignet med opgaver på det tekniske område.

En af de kommuner, der oplever forskellen, er Odense. Udbudschef Cecilie Førby forklarer, at det især er kontraktudformningen, der kan give problemer.

»Selve udbudsprocessen er ikke svær, men det er svært, fordi man ikke ved, hvordan man skal skrue en kontrakt sammen på de her områder. Særligt når det gælder længere forløb. For hvordan skal man følge op på den her type kontrakt, og hvordan måler man på succesraten? På de tekniske områder er det som udgangspunkt lettere at specificere kravene, og der er en større tradition for at udbyde.«

Den problematik kan Ole Helby Petersen, leder af Center for forskning i offentligt-privat samspil og professor på Roskilde Universitet, sagtens genkende, og han mener, at der er flere årsager til forskellene områderne imellem.

»Det tekniske område er lettere at beskrive i kontrakt-er og aftaler, og de er ofte længere væk fra borgerne end velfærdsområderne. Det kan selvfølgelig være irriterende ikke at få samlet husholdningsaffald i en uge, men det har ikke de samme konsekvenser, som hvis fru Hansen ikke får hjælp til at komme op af sengen om morgenen. Desuden viser forskning-en ret entydigt, at der i gennemsnit er større effekter på de tekniske områder end på velfærdsområderne,« siger Ole Helby Petersen.

Barrierer for øget udbud

Dykker man længere ned i, hvorfor kommunaldirektørerne mener, at det er sværere med udbud på velfærdsområderne, så viser Momentums undersøgelse, at risikoen for konkurser, et umodent leverandørmarked, egne og andre kommuners dårlige erfaringer og usikkerheden om gevinsterne er langt større barrierer end på det tekniske område. Samtidig har kommunerne nemmere ved at høste økonomiske gevinster ved at udbyde opgaver på det tekniske område end velfærdsområderne, hvor det i højere grad handler om, at det giver en øget variation i kommunens tilbud.

Jacob Scharff, der er branchedirektør i DI Service og Offentlig Privat, er da også helt med på, at der er nogle barrierer for konkurrenceudsættelse af velfærdsopgaver.

»På de borgernære opgaver skal man være ekstra grundig med, hvordan man beskriver kvalitetskravene, men også hvordan man beskriver kravene til de leverandører, som skal samarbejde med kommunen – har de den rigtige økonomi og de rigtige kompetencer og erfaringer for at kunne løse borgernære opgaver,« siger Jakob Scharff og påpeger, at den største barriere dog ligger i, om man kan se potentialet i et samarbejde med private og have blik for, at de private leverandører skal komme med nogle andre typer af ydelser og innovation og udvikling.

Han glæder sig desuden over, at kommunaldirektørerne ikke kun ser på det økonomiske perspektiv, når det gælder udbud på velfærdsområdet.

»I sidste ende er det ikke nødvendigvis succeskriteriet. Der handler det om, om man kan gøre tingene på en anden måde, og om der er en mangfoldighed for borgeren. Det skal gerne være sådan, at frit valg på ældreområdet betyder, at borgeren har noget at vælge imellem, hvor der er forskellige servicemæssige tilgange.«

Og her lander spørgsmålet om, hvorvidt konkurrenceudsættelsen skal øges i en ideologisk diskussion, forklarer Ole Helby Petersen.

»På den ene side har vi relativ god viden om, at man får nogle fordele ved at åbne den offentlige sektor op for noget ude fra markedet, på den anden side bør vi nok også tro, at der er en grænse for, hvornår det kan betale sig at have mange forskellige leverandører og blive ved med at konkurrenceudsætte.«

Han mener ikke, man pr. automatik skal forvente, at en øget konkurrenceudsættelse vil give økonomisk gevinst, men det kan give flere valgmuligheder og bedre løsninger.

»Kommunerne har i dag en forholdsvis høj konkurrenceudsættelse, og man har allerede brugt konkurrenceredskabet til at højne fokus på effektiviteten. Så nogle af effektiviseringsgevinsterne er allerede indhøstet, og man skal derfor være opmærksom på, at det ikke er noget nyt redskab, og det derfor ikke er en ny, men en i forvejen presset citron, vi skal forsøge at få mere ud af,« siger Ole Helby Petersen.

Større fokus på innovation påkrævet

Hvis man skal have bedre udbytte og tilskynde til yderligere konkurrenceudsættelse, så kræver det derfor større nytænkning, men her viser Momentums undersøgelse, at innovation-en ikke fylder ret meget i konkurrenceudsættelsen. Kun 13 procent af kommunaldirektørerne mener, at de i meget stort eller stort omfang oplever, at de private leverandører kan sikre mere innovative løsninger, end kommunen selv ville kunne. Og kun 12 procent mener, at det er meget nemt eller nemt at udvikle innovative løsninger i samarbejde med private leverandører.

Ifølge forsker i konkurrenceudsættelse Ole Helby Petersen er relationen mellem kommunerne og de private virksomhed-er i dag også i høj grad en bestiller-leverandørrelation, hvor leverandøraftalerne i høj grad handler om at levere en relativt velbeskrevet ydelse til en forholdsvis velbeskrevet pris.

»Hvis man vil gøre noget ved det, så skal man arbejde med at få innovation og udvikling mere ind i aftalerne. Gribskov Kommune har eksempelvis forsøgt at gøre det i deres store velfærdsudbud, hvor en lille del af de privates overskud går tilbage til en pulje, som de private virksomheder skal bruge på udviklingsopgaver, og hvis de ikke gør det, falder pengene tilbage til kommunen,« siger Ole Helby Petersen og fortsætter:

»Det er en klog udvikling, fordi man derved får mere ud af relationen end kun at levere et eller andet for en vis mængde penge.«

I Odense Kommune har man også fokus på mulighederne for at udvikle nye løsninger, når man udbyder de kommunale opgaver, og man har derfor indført innovationsklausuler som standard i alle kontrakter, så man kan honorere leverandørernes innovation.

»Problemet er, at man ikke kan ændre væsentligt på kontrakterne, før man udbudsretligt kalder det en ny kontrakt, som skal udbydes på ny. Det betyder, at leverandøren ikke er interesseret i at komme med en smart ny løsning, fordi de så mister kontrakten. Vi forsøger med vores innovationsklausuler at løse noget af problemet ved allerede at have taget stilling til, at hvis der kommer en ny smart løsning, så vil vi gerne have den med, selvom vi ikke kender den på det tidspunkt, hvor kontrakten indgås,« siger Cecilie Førby, udbudschef i Odense Kommune.

Hos DI er branchedirektør Jakob Scharff enig i, at det vil være godt med et større fokus på innovation, da alt for mange offentlige udbud efter hans mening er for effektstyret.

»Man har ikke så meget fokus på resultaterne, men på hvor lang tid man skal bruge på opgaven. Det betyder, at man har låst opgaveløsningen på en ganske bestemt måde. Potentialet skulle gerne ligge i, at man eksempelvis kommer ind med nogle rengøringsfaglige kompetencer og kan løse opgaven på en anden måde med brug af teknologi og ændrede arbejdsgange,« siger Jakob Scharff.

Han slår samtidig fast, at innovation og udvikling ikke bare kommer af sig selv.

»Man skal være indstillet på, at hvis man vil nogle reelle partnerskaber, hvor private leverandører bliver inviteret ind til at udvikle og optimere en opgave over en periode, så kræver det, at man ikke fra starten går ud med et ekstremt hårdt prisfokus. Innovation og udvikling er vigtigt at få bygget ind i udbudsmodellerne fra starten.«

Ole Helby Petersen understreger dog, at man skal passe på med at forvente, at det private bare kan komme og revolutionere det hele med den måde, udbuddene er skruet sammen på i dag.

»Forskningen viser en betydelig mindre dokumentation for den innovative kraft i det private, end man nogle gange går og taler om. Nogle gange er der en lidt overdrevet tro på, at man kan gå ind og være voldsomt innovativ på et område og opgaver, som er ret standardiserede og skal løses efter en ret hård konkurrence på pris.«

Af Rasmus Giese Jakobsen og Jens Baes-Jørgensen, jjr@kl.dk

Yderligere materiale