Eftersyn af basisbudgettet

Rammerne for den kommunale økonomi er inden for de seneste år strammet til i form af skattestop, den lave vækstramme og den demografiske udvikling. Det kommunale økonomiske råderum er blevet mindre. Samtidig viser de kommunale regnskaber, at udgifterne er vokset de seneste år. Og det rejser spørgsmålene om, hvordan og hvornår pengene kommer ind i de kommunale budgetter, samt hvilken politisk prioritering, der ligger til grund for den konkrete placering i budgettet. Der er nok ikke nogle entydige svar på spørgsmålene, men svaret gemmer sig muligvis i;

• “rulningen” af budgettet fra et år til et andet

• indarbejdelsen af tekniske korrektioner

• fremskrivningen fra et år til et andet

• tilpasningen af budgettet i forhold til  nye satser for overførsler

• nye skøn over antallet af brugere og modtagere af kontanthjælp, pensioner mv.

Altså udarbejdelsen af kommunernes basisbudget.Det vil med andre ord sige, at en stor del af væksten i kommunernes budgetter ligger forud for den endelige politiske behandling – og, lidt polemisk sagt, udenfor den politiske opmærksomhed, som samles om de fem procent af budgettet, der typisk er til diskussion i løbet af budgetforhandlingerne, mens de øvrige 95 procent af kommunens udgifter forbigås.

Budskabet i denne artikel er, at basisbudgettet ikke blot er en teknisk øvelse. Basisbudgettet indeholder en række enkeltelementer, der bør diskuteres både politisk og administrativt.

Den praksis, som den enkelte kommune har i udarbejdelsen af basisbudgettet, udspringer af en lang række valg, som er truffet gennem tiden, og som dybest set udspringer af en politisk beslutning. Men givet de økonomiske udfordringer, som kommunerne står overfor i dag, mener vi, at der er brug for at diskutere principperne for opstillingen af basisbudgettet.

PÅVIRKNINGSMULIGHEDERNE

De reelle påvirkningsmuligheder, der er i basisbudgettet, er mere “indirekte” end de sædvanlige ændringsforslag til budgettet, som fremsættes over sommeren og frem til den endelige budgetvedtagelse. Frem for  at sætte penge af til konkrete aktiviteter består påvirkningsmulighederne i basisbudgettet af ændringer i mere tekniske budgetelementer, som dog kan have betydelige økonomiske konsekvenser – såsom ændring  af normbeløb i ressourcetildelingsmodellen  på skoleområde eller demografitilskrivning på ældreområdet – begge elementer, der med fordel bør sættes på den politiske dagsorden.Påvirkningsmulighederne afhænger af tre forhold;

• snittet mellem de elementer, der skal  behandles administrativt, og de elementer, der skal behandles politisk

• definitionen af en teknisk korrektion til  basisbudgettet

• automatikken i fremskrivningen af   basisbudgettet i forhold til demografi  og aktivitet.

SERVICENIVEAU OG RÅDERUM

I udarbejdelsen af basisbudgettet påvirkes både serviceniveauet og det råderum, der vil være tilbage til den politiske prioritering og nye initiativer. Basisbudgettet består af tre grundlæggende elementer:

• De elementer, som indgår i basisbudgettet og primært behandles administrativt.

• De elementer, som kunne indgå i basisbudgettet, men som på grund af   kommunens økonomi, styringskultur eller elementernes størrelse kræver en  særskilt politisk stillingtagen.

• Det politiske og økonomiske råderum, som kræver politisk stillingtagen.

Snittet mellem de elementer i basisbudgettet, der alene behandles administrativt, og de elementer, der behandles politisk, varierer fra kommune til kommune. Grænsen mellem teknik og politik er ikke en fast størrelse. Det er den enkelte kommune, der med afsæt i kommunens styringskultur og økonomiske situation trækker stregen mellem det, der indgår i den administrative opstilling af basisbudgettet og det, der kræver særskilt politisk behandling.

Da basisbudgettet er grundlaget for den videre budgetproces, er  det vigtigt, at der  er administrativ og politisk forståelse for, hvor grænsen trækkes.

TEKNISK KORREKTIONER

Det er især i definitionen af tekniske korrektioner og indarbejdelsen af demografi/aktivitetsmodeller i basisbudgettet, at budgettet tilføres betydelige midler.

Tekniske ændringer til basisbudgettet bør være de mest ukontroversielle tilretninger til budgettet, idet der primært er tale om allerede trufne politiske beslutninger, som indarbejdes i budgettet. Der er dog stor forskel på, hvordan kommunerne definerer tekniske korrektioner og fortolker ”allerede trufne politiske beslutninger”. Samt stor forskel på, hvor automatisk de tekniske korrektioner indarbejdes i budgettet uden om det politiske system.

Skal eksempelvis teknisk forvaltnings budget fremskrives med en højere pris og lønreguleringsfaktor, fordi prisen for gas til ukrudtsbrændere er steget?

Vores vurdering er nej. Pris og lønreguleringen er en generel fremskrivning, der tager højde for, at udgiften stiger mere på nogle områder og mindre på andre.

BRUGEN AF DEMOGRAFI

Mange kommuner arbejder i dag med demografiske korrektioner i basisbudgettet – ofte som resultat af en budgetmodel. Budgetmodellerne understøtter fastsættelsen af de økonomiske rammer, som delvist automatiseres ud fra nøgletal om demografi og aktiviteter.

Mange steder er automatikken så stor, at resultatet af budgetmodellerne automatisk indarbejdes i basisbudgettet som en teknisk korrektion. Men herved tages der dog ikke hensyn til kommunens vækstramme og budgetbalance. Og samtidigt medfører en automatisk indarbejdelse i basisbudgettet  en reduktion i det politiske råderum, med mindre der findes alternative besparelser på andre serviceområder.

Derfor bør brugen af budgetmodeller ikke blot være en teknisk budgetøvelse. De demografiske korrektioner bør vurderes i forhold til kommunens samlede økonomi, og bør derfor ikke opfattes som ”lov”, men som et værktøj i den politiske prioritering. Er der økonomi til at indarbejde demografien fuldt ud i basisbudgettet – eller er der behov for at se nærmere på serviceniveauet givet udgiftspresset på området? Hermed fastholdes det politiske ansvar for kommunens samlede økonomi, og man får meget tidligt i budgetprocessen et redskab til at sættes fokus på nogle ”brændpunkter”, således at der inden den endelige budgetvedtagelse kan arbejdes med alternative løsningsforslag og lignende.

SOLID BASISBUDGET

Grundigheden og rigtigheden af basisbudgettet definerer betingelserne for den efterfølgende budgetproces, og der må derfor ikke herske tvivl om basisbudgettets troværdighed.

For at give de bedste betingelser for opstillingen af basisbudgettet og den videre budgetproces er det nødvendigt, at der i den enkelte kommune er en klar rollefordeling mellem administration og det politiske niveau, en klar rollefordeling mellem de administrative aktører, klare spilleregler for blandt andet tekniske korrektioner og brugen af budgetmodeller og ikke mindst klarhed over basisbudgetprocessen og den videre budgetproces.