Økonomiaftalen for 2011 er nu faldet på plads. Regeringens økonomiske politik var ikke til at rokke ved, og kommunerne står derfor over for en yderst vanskelig budgetlægning, hvor den står på benhård økonomistyring
Lørdag den 12. juni sluttede et usædvanligt forhandlingsforløb, da regeringen og KL indgik en økonomiaftale for 2011. Forhandlingerne adskilte sig markant fra de tidligere år, da regeringen og Dansk Folkeparti havde fastlagt den økonomiske ramme allerede inden, KL var kommet til forhandlingsbordet.
Genopretningsaftalen trak således lange skygger over årets økonomiforhandlinger. Regeringen stod klippefast på, at den skal stå på nulvækst i kommunerne frem mod 2013.
KL måtte tage regeringens økonomiske politik til efterretning. Aftaleteksten afspejler tydeligt, at ansvaret for den økonomiske politik ligger hos regeringen. Det var en helt afgørende forhandlingsforudsætning for KL. For nulvækst vil få konsekvenser for serviceniveauet. Den økonomiske ramme vil nødvendiggøre benhård økonomistyring, ubehagelige prioriteringskrav og i flere tilfælde egentlige servicereduktioner.
Økonomiaftalen indeholder imidlertid flere redskaber, der kan gøre det nemmere for kommunerne at leve op til disse krav. Udover klassiske økonomiske temaer, var hovedemnet i dette års forhandlinger således, hvordan de kommunale handlemuligheder kan forbedres inden for den fastlagte økonomiske ramme.
Serviceramme uden de store gaver
Konsekvenserne af Genopretningsaftalen har ikke været til at tage fejl af. Servicerammen for 2011 skulle være budget 2010 tillagt pris- og lønfremskrivninger samt efterfølgende kompensation for nye opgaver.
Resultatet i aftalen for 2011 er en samlet serviceramme for kommunerne på 232,8 milliarder kroner. Rammen er en konsekvens af både hårde forhandlinger og tekniske korrektioner, som ligger ud over en simpel pl-fremskrivning. Selv om regeringen havde fastlagt overliggeren, skulle den præcise effekt på servicerammen således forhandles på plads.
Blandt andet er rammen i forhold til budget 2010 blevet hævet med den ældrepulje på 300 millioner kroner, som regeringen og Dansk Folkeparti lancerede med finansloven for 2010. Ydermere er servicerammen hævet med 400 millioner kroner for at sikre gode rammer om madordningerne i daginstitutionerne. De 400 millioner kroner, som blev fastlagt i aftalen for 2010, fastholdes således på trods af en ændret model, hvor kommunerne kan kræve særskilt betaling for maden.
I den anden retning er blandt andet foretaget en negativ korrektion på cirka 400 millioner kroner. Det skyldes, at de pris- og lønforudsætninger, som budget 2010 bygger på, har ændret sig i nedadgående retning. Priserne er ganske simpelt steget mindre end forventet. Det er en forudsætning i aftalen, at de 400 millioner kroner trækkes hjem, når budget 2010 skal forvandles til budget 2011.
Anlægsfesten forbi
Økonomiaftalen for 2010 indeholdt finansiering til et historisk højt anlægsniveau på 20 milliarder kroner. Hertil kommer, at der blev afsat yderligere lånepuljer på 4,3 milliarder kroner i forbindelse med finansloven for 2010. I 2011 skrues anlægsniveauet tilbage til et mere normalt leje. I aftalen er således anvist finansiering til et bruttoanlægsniveau på 15 milliarder kroner. I finansieringen indgår blandt andet to milliarder kroner fra regeringens kvalitetsfond samt en lånepulje til vanskeligt stillede kommuner på 800 millioner kroner ligeledes på kvalitetsfondsområderne.
Der var også et andet væsentligt slagsmål i forhandlingerne om anlæg. Regeringen spillede ud med krav om et anlægsloft. Den stramme økonomi, som indgår i Genopretningsaftalen, tillader ikke frie rammer for anlæg i regeringens optik. KL gjorde det omvendt til et ultimativt krav for aftaleindgåelse, at der ikke kommer et loft over anlæg i 2011. Særligt da KL samtidig krævede, at låneadgangen til de projekter, der er igangsat i 2010, overføres til 2011. Begge krav blev i sidste ende imødekommet.
En pose penge på vej i 2010
Et andet hovedkrav fra KL var en midtvejsregulering af udgifterne i 2010. Baggrunden var, at udgifterne til overførselsområdet ser ud til væsentligt at overstige det niveau, der var forudsat i aftalen for 2010. Samtidig forventes medfinansieringsudgifterne på sundhedsområdet ligeledes at overstige aftaleniveauet.
Regeringen var i udgangspunktet afvisende over for en midtvejsregulering. For det første fordi den kæder midtvejsreguleringen sidste år sammen med den markante budgetoverskridelse i 2009. For det andet fordi kommunerne i regeringens øjne har ubrugt anlægsfinansiering liggende på kistebunden. Slutresultatet blev en samlet midtvejsregulering på i alt 1,5 milliarder kroner. Pengene skal dække stigende udgifter i 2010 og ændrer ikke på billedet af en stram aftale for 2011.
Styring, styring, styring
Effektiviseringer og stram økonomistyring står allerede højt på den kommunalpolitiske dagsorden. Med den dikterede nulvækst-ramme bliver vigtigheden af styring og effektivisering skærpet endnu en tand. Mange kommuner oplever en strukturel ubalance, der skal håndteres. Herudover er budget 2010 udgangspunkt for de kommende års ramme. Et eventuelt merforbrug vil forværre udfordringerne i 2011, hvor der endvidere sanktioneres på regnskabsresultatet.
Økonomiaftalen indeholder flere elementer, der kan understøtte det arbejde. I forhold til styringsdelen indeholder aftalen således flere elementer, der forbedrer styringsmulighederne på de specialiserede områder. Det specialiserede socialområde og specialundervisningen er fagområder, der de senere år har haft vækstprocenter, der under ingen omstændigheder kan fortsætte inden for en samlet nulvækst-ramme. Derfor har regeringen været indstillet på i særlig grad at forbedre de kommunale styringsmuligheder på disse områder.
På det specialiserede socialområde vil regeringen blandt andet forenkle de sociale rammeaftaler og give kommunerne ansvaret for koordineringen. Regeringen vil samtidig tage initiativ til at understøtte kommunerne i rollen som købere i forhold til tilbud, hvor driftsherren ikke selv har finansieringsansvar for hovedparten af pladserne. Der igangsættes endvidere en kulegravning af den statslige regulering af området, der sætter fokus på de kommunale styringsmuligheder.
KL har i den sammenhæng understreget, at ankesystemet medvirker til at løfte udgiftsniveauet generelt, og at det derfor bør indgå i analysen. På specialundervisningsområdet vil regeringen gennemføre flere lovændringer, der ligeledes skal forbedre de kommunale styringsmuligheder.
Specialundervisning vil blandt andet blive afgrænset til kun at omfatte støtte i mindst 12 ugentlige undervisningstimer samt undervisning i specialklasser og specialskoler. Samtidig vil der blive stillet krav om, at en anbringende kommune fremover skal medvirke ved udarbejdelse og godkendelse af et specialundervisningstilbud i en anden kommune.
Også på specialundervisningsområdet vil en undersøgelse af den statslige regulering, herunder klagesystemet, blive igangsat. I den forbindelse vil reglerne for frit valg og mulige forenklinger af befordringsreglerne blive undersøgt.
Effektiviseringer skaber råderum
Udover at sætte fokus på at styre udgifterne bliver kravet til fortsatte effektiviseringer også forstærket de kommende år. Den nationaløkonomiske kurs indebærer, at kommunerne ikke vil få tildelt et økonomisk råderum via en højere serviceramme – snarere tværtimod. Udgiftspres som følge af blandt andet den demografiske udvikling skal håndteres inden for den nuværende ramme. Det stiller krav om effektiviseringer – særligt hvis der fortsat skal kunne skabes et kommunalpolitisk råderum.
Økonomiaftalen indeholder i forlængelse af gensidighedsaftalen flere elementer, der forbedrer effektiviseringsmulighederne. I alt 35 afbureaukratiseringsinitiativer forventes at frigøre knap 400 millioner kroner i 2011. Det drejer sig for eksempel om enklere krav til de pædagogiske læreplaner, målrettede sprogvurderinger, enklere regler om forebyggende hjemmebesøg og meget mere. Hertil kommer blandt andet en hel række digitaliseringsprojekter, der vil kunne medføre betydelige effektiviseringsgevinster.
Selv om økonomiaftalen indeholder nogle redskaber til at forbedre styrings- og effektiviseringsmuligheder, er det i kommunerne, at arbejdet skal gøres. Og det bliver et hårdt og vedvarende arbejde med den økonomiske ramme, som kommunerne står over for de kommende år.